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Quizás sea el momento de redescubrir la burocracia

Johan P. Olsen

¿Es acaso la “burocracia” un dinosaurio organizacional irremediablemente involucrado en luchas a muerte? ¿Es una forma de administración indeseable e inviable desarrollada en el seno de una sociedad autoritaria y legalista y que, ahora, debe descartarse inevitablemente porque es incompatible con sociedades complejas, individualistas y dinámicas?

¿O es acaso que la movilización de sentimientos antiburocráticos y la exigencia de que ya es el momento de decirle adiós a las burocracias y a los burócratas no es más que otro ciclo en el debate y en la lucha ideológica permanentes acerca de cuáles son las formas deseables de administración y gobierno; es decir, en el debate respecto al control de su tamaño, agenda, organización, competencias, bases morales, funcionarios, recursos y resultados del sector público?

¿Cuánto puede ayudar la literatura sobre “burocracia” cuando se trata de analizar los actuales desafíos administrativos, en comparación con el diagnóstico y las recetas que han presentado los reformadores durante los últimos 25 años?

El documento reconoce que se han dado importantes cambios en la administración pública y, más que eso, en la manera en que es descrita la administración. Sin embargo, este trabajo también cuestiona las ideas formadas en cuanto a que la organización burocrática está obsoleta y que ha existido un gran salto paradigmático desde la burocracia (weberiana) hacia las organizaciones de mercado y de redes. En contraste con décadas de ataques contra la burocracia, el documento desarrolla un argumento en el sentido de que las democracias contemporáneas están involucradas en una lucha sobre identidades y equilibrios institucionales. Se plantea, además, que para quienes están interesados en la forma en que se organiza actualmente la administración pública, cómo funciona y cómo cambia, vale la pena reconsiderar y redescubrir la burocracia como forma administrativa, como concepto analítico y como conjunto de ideas y observaciones acerca de la administración pública y de las instituciones formalmente organizadas.

El argumento no es que la organización burocrática sea la panacea o la respuesta a todos los desafíos de la administración pública. La burocracia no es la forma de organizar la administración pública para todo tipo de tareas y bajo todas las circunstancias. La organización burocrática es parte de un repertorio de formas organizacionales que coexisten en las democracias contemporáneas y que se superponen, complementan y compiten, como las organizaciones de mercado y de redes.

Redescubrir el análisis que Weber hizo de la organización burocrática enriquece nuestra comprensión de ese fenómeno, como de la administración pública en general. El argumento no es que Weber proporcione siempre respuestas autoritarias. Mucho hay que aprender acerca de los mecanismos por los cuales la administración pública se acerca al tipo ideal de burocracia, qué causa la emergencia, crecimiento y declinación de una organización burocrática, y las implicaciones de dichos cambios. Sin embargo, Weber llama la atención sobre importantes temas y dilemas, y ofrece estimulantes líneas de pensamiento. Esto es particularmente cierto cuando nosotros (a) incluimos la burocracia como una institución y no sólo como un instrumento; (b) consideramos los estudios empíricos en su tiempo y contexto, y no sólo en relación con el tipo ideal y las predicciones de Weber; y (c) tomamos en cuenta el orden normativo y político del cual la burocracia forma parte, y no sólo las características internas del “bureau”.

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