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El papel de las instituciones en la gestión de las administraciones públicas

Miquel Salvador Serna

En los debates sobre los procesos de cambio en la gestión de las administraciones públicas latinoamericanas son frecuentes las alusiones a la necesidad de incorporar técnicas e instrumentos propios de otros contextos institucionales como solución ideal a los problemas identificados. Desde estas propuestas suelen subestimarse tanto la diversidad y complejidad de las funciones del Estado como las instituciones que caracterizan a las organizaciones públicas y las particularidades propias de su tradición administrativa.

El artículo pretende contribuir con la reflexión al respecto en dos líneas. Por un lado, destacando el papel de las instituciones, entendidas como el conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos que dan razón de la particular configuración y resultados de los sistemas administrativos. A través de una breve revisión de los principales enfoques neoinstitucionalistas en el ámbito de la ciencia política y de la administración, se introducen diversos conceptos asociados al papel de las instituciones como limitadoras y orientadoras de la actividad desarrollada en las organizaciones.

La consideración de las instituciones se complementa con el análisis del impacto de la tradición administrativa (comparando los referentes europeos continentales con los anglosajones) tanto sobre la configuración de las administraciones públicas como sobre sus procesos de modernización.

A partir de estos argumentos, se plantea la necesidad de introducir, en el análisis de la conveniencia y viabilidad de los programas y propuestas modernizadoras, variables como el contexto de referencia, la tradición administrativa o la multidimensionalidad de las instituciones, especialmente en su concreción en un ámbito estratégico como es el de la gestión de los recursos humanos en las administraciones públicas.

A partir de la referencia a un proceso de cambio institucional, el paso del sistema de patronazgo al sistema de mérito, se introducen los principales conceptos del enfoque de la gestión de los recursos humanos, en tanto punto de partida de diversas iniciativas de reforma del empleo público, y se contrastan con los principios vigentes en la administración pública, tomando el caso español como ejemplo. A través de diversas perspectivas, se analizan las posibilidades de cambio y se apunta la opción del cambio incremental dentro de las instituciones vigentes, de cara a mejorar el funcionamiento de la gestión de recursos humanos manteniendo los principios y la funcionalidad del sistema de función pública burocrática.

Finalmente, se incorporan a este debate los procesos de cambio en las administraciones públicas latinoamericanas. La discusión entre las propuestas gerenciales, inspiradas en modelos anglosajones y del sector privado, y las que proponen el desarrollo de burocracias clásicas al estilo weberiano, se reformula a partir de la consideración del replanteamiento del rol que juega el Estado en el contexto latinoamericano.

Se plantea con ello la necesidad de incorporar los factores institucionales, de tradición administrativa y de contexto, incluyendo especialmente el rol del Estado, al análisis de las propuestas de cambio y transformación de las administraciones públicas en general y de la gestión de sus recursos humanos en particular.

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