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La intrigante reforma administrativa brasileña

Francisco Gaetani

Se examina el proceso de aprobación de la enmienda constitucional que dio inicio a una reforma de orientación gerencial de la administración pública brasileña bajo la presidencia de Fernando Henrique Cardoso. Se describe la trayectoria del proyecto en la agenda del Ejecutivo y en las instancias legislativas y la eficacia de las estrategias seguidas por Bresser Pereira, principal promotor de la reforma.

La reforma de la estructura y la organización de la administración pública llevada a cabo en Brasil durante el primer período de gobierno de Fernando Henrique Cardoso concitó la atención no sólo de los países en desarrollo, sino también de organismos de cooperación internacional. El inicio de la reforma fue posible gracias a la aprobación de una enmienda constitucional, mediante la cual se establecieron las condiciones requeridas para implementar un modelo gerencial de gestión pública.

La reforma se basó en las experiencias de países que como Gran Bretaña, Australia y Nueva Zelanda, adoptaron las propuestas de la Nueva Gerencia Pública (New Public Management - NPM). Sin embargo, se destacan las diferencias existentes entre estos países y el Brasil, dadas fundamentalmente por la existencia de una instancia parlamentaria en este último, que representaba un riesgo para el avance de la propuesta, en razón de la necesidad de concertar mayorías circunstanciales en un sistema caracterizado por la fragmentación política.

En el proceso se destaca la habilidad de Bresser Pereira, Ministro designado por el Presidente Cardoso para dirigir el recién creado Ministerio de la Administración la Reforma del Estado (MARE). La actuación de Bresser Pereira es de destacar, tanto en lo que se refiere a las estrategias adoptadas para la conducción de la propuesta de reforma a nivel del Ejecutivo y del Legislativo, como en lo que concierne a los múltiples roles empresariales y de liderazgo que desempeñó eficazmente.

La explicación de la trayectoria exitosa de la propuesta debe buscarse en la intervención premeditada o circunstancial de una serie de factores institucionales y no institucionales. La vinculación de la propuesta con los programa macroeconómicos del gobierno, así como el planteamiento de que la reforma de la administración era una condición necesaria para asegurar la eficacia de las reformas económicas, concitó el apoyo de los ministerios claves y de la opinión pública, para que la enmienda fuese aprobada prácticamente sin oposición.

De la experiencia brasileña cabe extraer algunas implicaciones relevantes, aplicables en países que están cursando procesos de reforma del Estado. Por una parte, se debe destacar la posibilidad de que los países en desarrollo adopten una orientación gerencial que en muchos aspectos se aparta de las propuestas de la NPM y de los teóricos de la escogencia pública. Por otra parte, es lícito reconocer la importancia del papel desempeñado por Bresser Pereira, que pone de manifiesto el potencial de la acción empresarial de un alto funcionario público, en condiciones aparentemente adversas del entorno. C.S.

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