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Una acción para el fortalecimiento de la probidad

Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno

Introducción

Los Controles:

De acuerdo al ordenamiento vigente, es dable distinguir diversos controles, que atendida la naturaleza de quien o quienes lo ejercen, así como los grados de independencia y los fines que orientan su acción, se pueden clasificar como Controles Externos y Controles Internos:

Controles Externos: Al Ejecutivo y a la Administración del Estado. Son aquellos controles independientes ejercidos desde afuera de la Administración:

- Control social: Compuesto por las obligaciones y deberes que la ley impone a los Servicios y funcionarios públicos en cuanto a publicidad de ciertas actuaciones y transparencia de los actos públicos en general; por la capacidad de observación y de acceso a la información de los medios de comunicación, así como el derecho a la libre opinión e información; y, por último, por el derecho constitucional de presentar peticiones a la autoridad y el derecho de reclamo ante los órganos públicos.

- Control Político: El cual está conformado órganica e institucionalmente a través del Congreso, por la Cámara de Diputados al ejercer la fiscalización de los actos del Gobierno y declarar si ha o no lugar a las acusaciones constitucionales, y por el Senado, resolviendo estas últimas.

- Control de Legalidad: Es el que constitucional y legalmente ejerce la Contraloría General de la República, que como estamento autónomo e independiente de la administración del Estado, tiene la facultad de fiscalizar y cautelar la vigencia del régimen de estado de derecho en el ámbito administrativo, así como velar por los intereses públicos y derechos personales que la acción de la administración pueda comprometer.

Controles Internos: Están formados por los procedimientos y normas de la Administración. Es propio y de responsabilidad de la Administración la consolidación y perfeccionamiento de los sistemas de control interno que permitan asegurar:

  • la confiabilidad de los sistemas de información institucionales,
  • el resguardo de los Activos de la institución,
  • alcanzar objetivos de eficiencia y eficacia operacional,
  • el cumplimiento de las normas legales, y
  • obtener la adhesión del personal a las políticas y normas prescritas por la Administración.

La Evaluación de los sistemas de Control Interno, su nivel de pertinencia y desarrollo, corresponde a una función permanente de las unidades de Auditoría Interna.

La Administración:

La Constitución Política del Estado establece en su artículo 24 que "el Gobierno y la Administración del Estado corresponden al Presidente de la República", y el artículo 33 expresa que "los Ministros de Estado son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República en el Gobierno y la Administración del Estado".

La Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (LOCBGAE) en su art. 1° reitera lo señalado precedentemente. Congruente con lo anterior y dado que para la administración de los recursos del Estado y el personal se requiere vincular elementos directivos con los operativos de cada área, el principio de jerarquía administrativa obliga a los funcionarios públicos a actuar bajo un régimen jerarquizado y disciplinado (art. 7° LOCBGAE). En el caso de los Ministerios, la norma legal les asigna la función de propender y evaluar las políticas y planes correspondientes, estudiar y proponer las normas aplicables a los sectores a su cargo, velar por el cumplimiento de las normas dictadas, asignar recursos y fiscalizar las actividades del respectivo sector (LOCBGAE art. 19° y siguientes).

La Política de Auditoría Interna del Gobierno

Al asumir el 12 de marzo de 1994, el Presidente Frei expresó su voluntad política de que exista un desempeño honesto de la función pública. El 24 del mismo mes envió a todos los Ministros un instructivo sobre la buena marcha de la administración, el ejercicio de la autoridad, la impersonalidad del poder y la probidad en la administración. En abril del mismo año, creó la Comisión de Etica Pública y en el mes de mayo fijó las bases para el establecimiento de una política de Auditoría Interna de Gobierno, creándose la función de Auditor Ministerial -con una capacidad de observación independiente de las líneas ejecutoras- de apoyo a los Ministros y Subsecretarios.

Sin perjuicio de lo anterior, característico del control jerárquico, la política de Auditoría Interna de Gobierno corresponde a un acto del cuidado del propio Ejecutivo en el quehacer público, que vela por los intereses de la gestión de los Ministros y que está orientada a la prevención y al autocontrol. Mediante las Auditorías Ministeriales, las políticas, planes y programas de control dispuestos por la autoridad adquieren una expresión organizacional articulada a través de toda la Administración y a la vez permiten la existencia de una coordinación sectorial para llevar estos planes hasta el nivel de los Servicios y Empresas adscritos a cada cartera.

En este entendido, el control interno del Gobierno complementa, y no reemplaza, la labor de control externo ejercido por el Parlamento y/o la Contraloría General de la República. Estos ámbitos de control que tienen destinatarios distintos, no obstante permiten, a través de su adecuada complementación, el debido resguardo del patrimonio del Estado y la consecución de sus fines.

 

1. Organización global de la política:

 

C.A.I.G.G. = Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno

 

2. El Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno

Mediante Decreto Supremo N° 12, de 29 de enero de 1997, creó el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno (CAIGG), como un órgano asesor del Presidente de la República, encargado entre otras funciones, de coordinar una política de auditoría y control para fortalecer el diseño organizacional del Control Interno del Ejecutivo, al incorporar en su modelamiento una institucionalización intermedia, de carácter reglamentario, orientada a la consolidación de una capacidad rectora del autocontrol en el ámbito público.

i) Rol del Consejo:

El Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno tiene como rol fundamental otorgar apoyo a las máximas autoridades del Ejecutivo, mediante una estrategia especialmente preventiva, proponiendo como producto de su acción, políticas, planes, programas y medidas de control para el fortalecimiento de la gestión de las entidades públicas y para el salvaguardo de los recursos que les han sido asignados.

ii) Funciones específicas del Consejo:

  • proponer un Plan General de Auditoría Interna de Gobierno que permita orientar en la materia a las entidades de la Administración;
  • Proponer al Presidente de la Repúblicas Planes Anuales de Auditoría Interna de Gobierno, de acuerdo a áreas de interés de la gestión y a las prioridades establecidas en cada período;
  • Conocer planes y programas sectoriales y ministeriales de control interno y auditoría;
  • Recomendar la ejecución de programas y acciones de examen selectivo para la evaluación de la gestión, en áreas de interés gubernamental;
  • Proponer instrumentos y normas técnicas para el desarrollo y mantenimiento de un sistema de control interno gubernamental;
  • Someter a la considerar del Presidente de la República, estudios y proposiciones conducentes al desarrollo institucional de la Auditoría Interna General de Gobierno;
  • Proponer planes de capacitación para el personal de las unidades de auditoría interna del sector público;
  • Acoger y propender a la difusión y asimilación de los criterios y recomendaciones que formule la Contraloría General de la República;
  • Prestar asesoría en la materia a S.E. el Presidente de la República y a los Secretarios de Estado.

iii) Composición del Consejo:

El Consejo lo integran siete Consejeros y un Secretario Ejecutivo, designados por el Presidente de la República. Actualmente se desempeñan en tal labor las siguientes personas:

Rodrigo Moraga Guerrero (Presidente)

Luis Orlandini Molina (Vicepresidente)

Carlos Carmona Santander (Consejero)

Enrique Fanta Ivanovic (Consejero)

Francisco Fernández Fredes (Consejero)

Javier Etcheberry Celhay (Consejero)

Jorge Morales Alliende (Consejero)

Luis Téllez Mellado (Secretario Ejecutivo)


3. Implementación de la política

La ejecución de la política de Auditoría Interna le corresponde a cada Ministro de Estado, lo cual representa un acto de confianza del Primer Mandatario hacia las autoridades responsables del Ejecutivo o hacia sus colaboradores directos y, en ningún caso, significa una intervención que pueda entenderse como un relevamiento de responsabilidades administrativas y políticas de cada autoridad.

El desarrollo de la política de Auditoría Interna de Gobierno ha implicado el diseño de un marco conceptual y metodológico, donde se han incorporado elementos funcionales y organizacionales de la política, así como también se han definido documentos técnicos relativos a temas críticos y de interés de la auditoría, los cuales serán complementados con la materialización de las normas técnicas de control interno y de auditoría para el ámbito de la administración del Ejecutivo, cuyo estudio y diseño están actualmente en desarrollo.

La política de Auditoría Interna de Gobierno se ha visto fortalecida en su diseño orgánico, con la creación y participación de los Comités de Auditoría Sectoriales, estamentos técnicos integrados por los jefes de las unidades de control interno de los Servicios y el Auditor Ministerial de la respectiva Cartera, perfeccionados como instancias de coordinación y de cooperación, fundamentalmente de apoyo al desarrollo de los programas de auditoría en cada una de las Secretarías de Estado, así como también, preocupada de los aspectos vinculados con la capacitación y el perfeccionamiento del personal que se desempeña en las unidades de Auditoría Interna.

4. Aspectos funcionales de la política

  1. Objetivos gubernamentales de Auditoría (definidos por el Presidente de la República)
  • Para el sector público en su conjunto
  • Son transversales
  • Fomentan la sinergia del control público
  • Fundamentan el uso de programas coherentes para propósitos comunes
  • Exaltan la unicidad del Estado

B. Objetivos Ministeriales de Auditoría (definidos por los Ministros, y autoridades de los entes adscritos)

  • Fomentan la coordinación sectorial
  • Incentivan la adhesión a la ejecución de planes recursivos de control

C. Objetivos Institucionales de Auditoría (definidos por los Jefes de Servicio y/o Gerentes de Empresas)

  • Propios de cada entidad
  • Obedecen a las necesidades específicas de control de la entidad.

En los últimos tres años, el diseño organizacional de la política de Auditoría Interna de Gobierno, se ha potenciado con la constitución de 10 comités correspondientes a las Carteras que se indican, que en sí representan a una cobertura aproximada de 100 entidades públicas:

  • Agricultura,
  • Hacienda,
  • Justicia,
  • Mideplan,
  • Minería,
  • OOPP,
  • RREE,
  • Salud,
  • Trabajo y Previsión Social y
  • Transportes y Telecomunicaciones.

En el transcurso del presente año, se consolidarán 4 nuevos comités de auditoría en las Secretarías de Estado que se señalan, alcanzándose una cobertura de 14 comités sectoriales para 149 servicios y empresas:

  • Economía,
  • Educación,
  • Interior y
  • Vivienda y Urbanismo

Dable es hacer presente que algunas Carteras, en orden a su naturaleza y características, no les es posible constituir comités de auditoría. No obstante, sistémicamente forman parte de los comités técnicos de los Ministerios funcionalmente congéneres, como por ejemplo:

  • Servicio Nacional de la Mujer, participa en el comité de Mideplan
  • Bienes Nacionales, participa en el comité de Agricultura

La red articulada de Auditores Ministeriales, como los Comités Sectoriales y las unidades de control interno en el seno de las instituciones, representan una fuerza que contribuye al desarrollo de una nueva capacidad de observación que todo gestor debe tener presente para enfrentar la complejidad de las organizaciones en un ambiente globalizado, con multiplicidad de campos de acción en los cuales debe interactuar.

En este orden, la doctrina de control interno exclusivamente jerárquico y funcional, consignado en la Constitución Política del Estado y en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (LOCBGAE), hoy se consolida y complementa para la historia del país, en una capacidad orgánica de autocontrol, al servicio de las autoridades del Ejecutivo.

Con el advenimiento de los objetivos de auditoría gubernamental definidos, tanto para el año 1994 como para 1995, se obtuvieron importantes contribuciones de apoyo a la gestión del Ejecutivo relativos a sistemas de generación y control de metas, recursos humanos y seguridad y desarrollo en ambientes informáticos, generándose en esas oportunidades las primeras Cartas de Auditoría alusivas al cumplimiento de dichos objetivos de control, como al fortalecimiento de los sistemas de control interno sectoriales, y al mejoramiento de los procesos involucrados a las actividades principales de bien común.

Así mismo, en 1996, el Primer Mandatario dispuso como objetivo gubernamental de auditoría el examen integral al régimen de contratación y licitaciones del sector público. El resultado del trabajo, que tuvo cobertura comprensiva de aproximadamente 140 Servicios Públicos, permitió establecer un conjunto de situaciones y recomendaciones por parte de los Secretarios de Estado encaminados al mejoramiento de los procesos y procedimientos asociados a la adquisición de bienes y contratación de servicios.

En el año 1997 se dispuso como objetivo de auditoría gubernamental, el examen integral del uso de las Consultorías Externas por parte del Gobierno, en atención al volumen que representan los recursos que se aplican y al alcance e importancia para la gestión gubernamental. Así mismo, al lineamiento general descrito y en conformidad al plan de trabajo del presente año, se han desarrollado programas de auditoría selectiva en 33 servicios y empresas del Gobierno Central, correspondientes a entidades adscritas a 18 Ministerios. El resultado de dicha gestión permitirá consolidar un Informe Ejecutivo relativo a sistemas y procedimientos de administración y control del Ejecutivo, orientado a la prevención y apoyo de la gestión de las autoridades.

5. Extracto de acciones desarrolladas

Sin perjuicio de las consideraciones expuestas en la implementación de la política de Auditoría Interna del Gobierno, en especial, en lo referido a los objetivos gubernamentales de control, a continuación se presenta un resumen de las labores desarrolladas:

  • Instalación de Auditores Ministeriales (1994), mediante designación por los señores Ministros de cada Cartera.
  • Evaluación de las unidades de Control Interno dependientes de cada Secretaría de Estado.
  • Elaboración del Manual de Auditoría de Gobierno, para la aplicación y desarrollo de la política en los Servicios Públicos.
  • Creación de los Comités de Auditoría Ministerial en las Secretarías de Estado.
  • Encuentros (2) de trabajo y capacitación con los Auditores Internos de la Administración, con una convocatoria aproximada de 450 profesionales. En ambas ocasiones, se ha contado con la participación y exposición de la Contraloría General de la República.
  • Primer Plan de Auditoría Gubernamental (1994): Exámenes selectivos al sistema de generación y seguimiento de Metas Sectoriales y dotación de recursos humanos y contratación de servicios.
  • Segundo Plan de Auditoría Gubernamental (1995): Examen al cumplimiento de metas (en especial las relacionadas con el Programa de Superación de la Pobreza y la Modernización de la Gestión Pública) y al sistema de seguridad y desarrollo en Ambientes Informáticos.
  • Tercer Plan de Auditoría Gubernamental (1996): Examen Integral al Régimen de Contratos y Licitaciones en la Administración.
  • Cuarto Plan de Auditoría Gubernamental (1997): Evaluación del uso de Consultorías Externas.
  • Quinto Plan de Auditoría Gubernamental (1998): Examen al Control Interno de los instrumentos de Fiscalización y Supervisión de los Organismos Estatales.

6. ¿Qué labores está desarrollando la Auditoría Interna de Gobierno? (período 1998)

  1. Objetivo Gubernamental de Auditoría para cada año:

Desarrolla las bases técnicas y programáticas para la ejecución y seguimiento del objetivo de Auditoría Gubernamental, definido por S.E. el Presidente de la República para el Sector Público en su conjunto.

Objetivo específico: Orienta a los Jefes de Servicio y Auditores Ministeriales en el desarrollo del objetivo de Auditoría Gubernamental definido por el Presidente de la República para cada período, mediante la preparación de documentos y programas técnicos y la organización de talleres de trabajo.

B. Implementar recomendaciones de la Contraloría: Promueve que el Ejecutivo acoja los criterios y recomendaciones que la Contraloría General de la República formula como resultado de su labor de Control Externo, propediendo a la difusión, adopción y asimilación de las mismas por parte de la Administración.

Objetivo específico: Control de la implementación de las recomendaciones de la Contraloría General de la República, como del Consejo Asesor, en los Ministerios y Servicios adscritos.

C. Diseño organizacional para la Auditoría del Ejecutivo: Revitalizar la estructura y funcionamiento de auditoría del Ejecutivo, tanto a nivel central como en los gobiernos regionales.

Objetivos específicos: 1) apoyar la gestión de los Auditores Ministeriales, en materia de coordinación y revitalización de los sistemas de control interno y de auditoría sectoriales, así como de los Comités de Auditoría de las Secretarías de Estado que corresponda; 2) Diseñar un programa de Apoyo a los Gobiernos Regionales para la implementación de la Auditoría Interna de Gobierno, en dichas estructuras regionales; 3) Seleccionar sectores que presenten necesidades importantes en su estructura de control interno, a fin de promover, mejorar y apoyar su fortalecimiento.

D. Institucionalización de la Auditoría: Fortalecer la institucionalidad de la Auditoría Interna de Gobierno, a través de una propuesta que permita contar con una estructura permanente de auditoría del Ejecutivo, asesora del Presidente de la República y de sus Ministros, adaptada a las características de la organización pública chilena, que cuente con las herramientas normativas, administrativas y presupuestarias necesarias, para velar por la eficiencia y probidad de los actos públicos llevados a cabo por los agentes y servicios de la Administración.

Objetivos específicos: 1) Llevar a cabo un estudio que permita la elaboración de un Proyecto de Ley sobre la Auditoría Interna General de Gobierno, como una función permanente de la Administración, a fin de que el Ejecutivo cuente con una propuesta antes del mes de mayo de 1998; 2) Disponer de un diseño organizacional para una gestión permanente de la auditoría gubernamental.

E. Desarrollo de Normas Técnicas de Auditoría: Proponer los instrumentos y normas técnicas necesarias para el adecuado desarrollo y mantenimiento de un sistema de control interno y auditoría gubernamental, los que deberán armonizarse con la normativa vigente de la Contraloría General de la República.

Objetivo específico: Diseñar un manual de Auditoría Interna General de Gobierno que considere aspectos conceptuales y metodológicos relacionados con la normativa de control interno y normas de auditoría inherentes a la administración.

F. Capacitación para fortalecer el Control Interno de Gobierno: Propender a la ejecución de planes de capacitación para el personal que se desempeña en las unidades de control interno de la Administración, y los auditores ministeriales.

Objetivos específicos: 1) Desarrollar acciones de capacitación en materia de auditoría y control interno, dirigidas a los funcionarios de las unidades de control interno de los servicios públicos, y a los auditores ministeriales; 2) Proponer que se promuevan y ejecuten planes de capacitación para el personal de las unidades de control interno en materia de auditoría.

G. Fortalecer actitudes de ética y probidad: Efectuar y promover labores de difusión de las iniciativas y políticas gubernamentales sobre probidad y eficiencia de los actos públicos.

Objetivo específico: Desarrollo de acciones de intercambio profesional y técnico, así como de difusión pública, de carácter internacional e interno, sobre materias de auditoría interna de los órganos de la administración, y rectitud de los actos de los agentes y órganos públicos y privados.

H. Tratamiento adecuado de denuncias desde el punto de vista legal y organizacional: Disponer de un mecanismo procedimental que permita el adecuado tratamiento que debe darse a las eventuales presentaciones que, en razón del derecho constitucional de petición o de un acto responsable de denuncia, se hagan llegar al Consejo y afecten la gestión pública y el control del Ejecutivo.

Objetivo específico: Acoger y conducir las presentaciones, tanto de personas naturales como jurídicas, públicas o privadas, relacionadas con la gestión pública y el control del Ejecutivo, asociadas a los objetivos del Consejo de Auditoría, a fin de proveer un adecuado y eficaz tratamiento de las mismas.

I. Auditoría dirigida a áreas críticas o sensibles: Promover por parte de las Autoridades pertinente, el desarrollo de exámenes selectivos para conocer la gestión de determinados organismos, en áreas de interés para el Gobierno.

Objetivo específico: Conocer y evaluar la gestión, global o parcial, de organismos cuyas áreas de acción sean relevantes para el Ejecutivo.

7. Conclusión

El perfeccionamiento de la institución de los Auditores Ministeriales, la creación de los Comités de Auditoría en el seno de las Secretarías de Estado, el fortalecimiento de las Auditorías Internas Gubernamentales, el diseño de una política de Estado permanente sobre Control Interno y Auditoría en el ámbito público, que acrisole las ventajas de contar con una red articulada de profesionales multidisciplinarios al servicio de la gestión de las autoridades y en último término de los ciudadanos, son sin duda entre muchas otras, acciones primordiales, susceptibles de mejorar con los esfuerzos de funcionarios públicos que anónimamente trabajan en pos de una arquitectura de bien común, entre los cuales se puede mencionar los Auditores Internos y las Autoridades del Ejecutivo, cuya preocupación y empeño, ha sido una constante positiva para consolidar un proceso de control al interior del Gobierno, diferente en su género a otras experiencias en el mundo, por cuanto más que promover macrovisiones lineales de la realidad -generalmente soportadas por estructuras organizacionales rígidas y entrabantes de la Administración- corresponde a una iniciativa que busca la exaltación de una Política de Estado dinámica, coherente y relacionada en materia de control, que asegure un espacio de libertad y de orden básico para la adecuada gestión del Ejecutivo, permitiendo mejorar las bases de confianza que requiere la Autoridad, respecto de las decisiones que involucran recursos públicos, así como de la debida observancia del ordenamiento a que están sujetos los actos de la administración.

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