Herramientas Personales
Usted está aquí: Inicio Documentos Otros documentos Transparencia y tecnologías de gestión - El caso de Argentina
Navegación
 

Transparencia y tecnologías de gestión - El caso de Argentina

Secretaría de la Función Pública

INAP

Introducción

Esta ponencia se refiere a la problemática de la transparencia republicana, como una de las cuestiones abordadas en el actual estadio del proceso de reforma del Estado en la Argentina.

Desde la perspectiva de la Sociedad, dicha problemática se manifiesta a través de la percepción de condiciones -estructurales y coyunturales- que contribuyen a que los intereses particulares de los representantes, funcionarios y agentes del Estado puedan superponerse a los intereses comunes de la Sociedad.

En esta ponencia, el concepto de "transparencia" denota el deber del gobierno de exponer y someter a escrutinio público la información relativa a su gestión, al manejo de los recursos que la Sociedad le ha confiado, a los criterios que sustentan sus decisiones, y a la conducta de sus funcionarios.

En la Argentina se ha manifestado históricamente cierto vacío en cuanto a la verificación del cumplimiento de dicho deber. De acuerdo con sus prioridades, los organismos de fiscalización y control (tribunales de cuentas, fiscalías y auditorías) tendieron a privilegiar la verificación de legalidad sobre la de transparencia.

Tampoco parecen haber resultado totalmente eficaces los intentos de la Administración para hacer transparente su conducta a través de la difusión de información "desde adentro hacia afuera", dado que frecuentemente adquirieron un carácter meramente propagandístico.

Esta presentación de la Secretaría de la Función Pública y del Instituto Nacional de la Administración Pública, se funda en una concepción de la transparencia impulsada "desde afuera hacia adentro", desde la Sociedad hacia la Administración, acorde a la naturaleza de la relación soberano-servidor.

Lo esencial en esta posición reside en que la Sociedad pueda verificar -a través de evidencias indubitables- que la Administración avanza, paulatina y estructuralmente, en la implantación de mecanismos eficaces para forzar un desempeño transparente de sus funcionarios y agentes, por encima -y de manera prácticamente independiente- de la calidad ética de los mismos.

Como podrá apreciarse, la referida posición se sustenta, más que en la ética, en la moral y en el "voluntarismo" de los funcionarios, en los propios sistemas de la Administración.

Son los sistemas los que deben neutralizar la eventual tentación del servidor a apropiarse de lo que administra o custodia, dado que la misma respondería -en definitiva- a las debilidades naturales de la conducta humana.

Por supuesto, lo ideal sería un Estado compuesto por representantes, funcionarios y agentes cuya probidad y calidad moral los impulsaran a decidir y actuar de manera honesta, transparente y exclusivamente determinada por los intereses y el bien común de la Sociedad.

Aun cuando no cabría descartar la posibilidad de concretar dicho ideal en algún tiempo futuro, la realidad parece estar algo distante del mismo. De todos modos, igual cabría -en la referida situación ideal- la sentencia: "los que son buenos son aun mejores cuando se saben controlados".

Es por ello que, en lugar de incurrir en cuestionamientos dilemáticos tales como confianza vs. desconfianza en los servidores, parecería hoy más efectivo garantizar ciertos umbrales crecientes de transparencia a través de los sistemas de la Administración.

Las tecnologías de gestión -de planeamiento, programación y presupuesto, financieras y contables, de control y evaluación, informativas e informáticas- proveen un amplio espacio para concretar el referido potencial.

Considerando que en el ámbito de actuación pública de cada funcionario coexisten espacios transparentes, translúcidos y opacos, la idea es inducir -a través de dichas tecnologías- una creciente ampliación de los espacios transparentes y translúcidos, acotando cada vez más los opacos a aquellos aspectos que, por el natural derecho a la intimidad- queden librados a la disposición personal de cada funcionario.

Ello puede lograrse a través del diseño, desarrollo y sucesiva implantación de sistemas con transparencia inmanente, un tipo de sistemas que garanticen -con características estructurales y a escala colectiva- determinados umbrales de transparencia.

Dichos desarrollos resultan hoy técnicamente factibles debido a las posibilidades emergentes de la auténtica revolución que significó la digitalización para el intercambio universal de información junto con el vertiginoso desarrollo de las tecnologías de computación y comunicaciones para la obtención, el procesamiento y el acceso público a datos en "tiempo real" con prescindencia de la localización física de las fuentes, los canales y los destinos.

Muchas ideas que hasta hace una década hubieran resultado inconcebibles por su costo y complejidad, aparecen hoy como factibles desde las perspectivas técnica y económica.

La clave reside hoy -más que en la factibilidad- en la viabilidad de su implantación, en la voluntad política de implantar sistemas que permitan romper los nichos de opacidad que aún subsisten en la Administración.

La Argentina se halla hoy activamente inmersa en las tendencias mundiales hacia la modernización. El Estado se ha propuesto recuperar un rol protagónico en dichas tendencias, a través de iniciativas orientadas a promover la calidad y la innovación tanto en el sector público como en el privado.

La cuestión de la transparencia pública se inserta en un espacio donde no existen panaceas, donde aún se reconocen como experimentadores nóveles los países que vienen transitando desde antaño la búsqueda de transparencia, y donde quedan descartadas las posibilidades de trasplante.

Esta ponencia procura reseñar un conjunto de apreciaciones elaboradas por la Dirección Nacional de Estudios y Documentación del INAP, en el marco de las líneas rectoras establecidas por la Secretaría de la Función Pública, relativas a las experiencias que está desarrollando la Argentina en la implantación de los referidos sistemas para la transparencia, junto con algunas de las fortalezas y vulnerabilidades que se aprecian en las mismas.

Capítulo 1 - Los conceptos de transparencia y de opacidad en la gestión pública

1.1. Las formulaciones políticas

En el mensaje que el Dr. Carlos Saúl Menem dirigió a la Asamblea Legislativa el 8/7/89, en oportunidad de iniciar su primer período presidencial, expresó que el país estaba pidiendo a gritos que se nutriera a la democracia con eficacia, desarrollo y bienestar.

Agregó que la justicia social pasa por la eliminación de todo tipo de privilegio; del privilegio de la impunidad, de las prebendas estatales, de la burocracia, ..., y que desde el Estado Nacional se daría el ejemplo -a través de una cirugía mayor- que extirparía de raíz un conjunto de males ancestrales e intolerables; que se pondría al Estado al servicio de todo el pueblo argentino, que se sentarían las bases de un Estado para la defensa nacional, y no para la defensa del delito y la "coima" (los ingresos malhabidos), y que se refundaría un Estado para el servicio del pueblo, y no para el servicio de las burocracias, que siempre encuentran un problema para evitar una solución.

Percibiendo que la crisis era de naturaleza esencialmente moral y que corroía a amplios sectores de la comunidad, expresó que -a partir de ese momento- el delito de corrupción en la función pública sería considerado como una traición a la patria, y que la Argentina debía dejar de ser el país de los grandes negociados, para pasar a ser el país de los grandes negocios.

Dichas premisas sustentaron la plataforma para el lanzamiento, a partir del año 1989, de una amplia y profunda reforma del Estado que redefinió y reestructuró las mismas bases de sus competencias y políticas.

Entre las principales medidas de reforma se destacan: la privatización de servicios públicos, la desregulación de la actividad económica, la descentralización de bienes y servicios hacia los estados provinciales, el establecimiento de un nuevo régimen regulatorio del sistema monetario, la reforma del sistema tributario y del gasto público, nuevos sistemas de administración financiera y de control de la gestión pública, y el establecimiento de un novedoso sistema de carrera del personal público nacional.

Más recientemente, en el discurso presidencial del 19/11/97, con motivo del acto por la puesta en plena vigencia en la Argentina de la "Convención Interamericana contra la Corrupción" suscrita en la reunión de Caracas el 29/3/96, el Dr. Menem expresó que el Estado había dado pasos concretos para enfrentar y combatir a la corrupción en todos los terrenos: a) introdujo el artículo 36 en la Reforma de la Constitución Nacional, que obliga a dictar una Ley Nacional de Etica Pública, b) planteó en la Cumbre de Presidentes de las Américas, realizada en Miami en 1994, el tratamiento urgente y multilateral del problema de la corrupción, y c) puso en funcionamiento, con dependencia directa del presidente de la Nación, la Oficina Nacional de Etica Pública.

Señaló que el país contaba, cada vez más, con armas legales, morales, políticas y sociales para combatir la corrupción, detener la metástasis y erradicarla para siempre del cuerpo social.

1.2. La percepción de los resultados

Las referidas formulaciones políticas se plasmaron en la realidad a través de dos planos distintos: a) el plano estructural de alcance colectivo, y b) el plano coyuntural de alcance individual.

Los mayores éxitos resultaron, sin duda, de las acciones desarrolladas en el plano estructural de alcance colectivo, en especial, en lo relativo a la estabilización monetaria, la privatización de los servicios públicos y la desregulación económica.

Las transformaciones desencadenadas por esas acciones de reforma -aún con los problemas que manifestaron a posteriori- lograron extirpar, de manera drástica y terminante, múltiples redes y nichos de opacidad y corrupción que durante varias décadas se habían desarrollado y arraigado en el sector público argentino.

Menos visibles, aunque sumamente valiosos por el potencial subyacente, fueron los resultados emergentes de la reforma del sistema de recursos humanos y de los sistemas de administración financiera y de control del sector público.

Aún menos visibles -desde la perspectiva del conjunto de la Sociedad- parecen haber sido los resultados de las medidas estructurales dirigidas a eliminar "la impunidad y las prebendas de la burocracia estatal".

Con base en datos provenientes de encuestas y sondeos de opinión disponibles en la Argentina y en otros países, podría afirmarse que el "hombre común" tiende a percibir que la burocracia pública reserva aún, en sus distintos niveles, diversos privilegios, prebendas y "oportunidades" de abuso de la función pública en beneficio personal, grupal o partidario.

Por último, la "opinión pública" tampoco percibe resultados significativos de las medidas coyunturales de alcance individual tendientes a sancionar al delito de corrupción en la función pública.

El contenido central de esta ponencia estará referido y acotado a la cuestión de las acciones de tipo estructural y de alcance colectivo para aumentar la transparencia en la función pública.

Para ello resulta fundamental desenmarañar el conglomerado semántico referido a cuestiones que, aunque vinculadas a dicha cuestión, deben diferenciarse a los fines analíticos y operacionales.

Cuando se hace referencia a las conductas de los representantes, funcionarios y agentes públicos con relación a los representados, y a la confiabilidad que aquéllos inspiran en éstos, suelen usarse conceptos que se refieren -en sentido ideal- a la transparencia, la ética, la responsabilidad[1] , la integridad y la probidad, mientras que -en sentido opuesto- mencionan a la opacidad, la corrupción, la descomposición, el delito y la impunidad.

El contenido de las fuentes documentales referidas a la cuestión de la transparencia en el sector público, tales como las publicaciones periódicas Accountability de la Agencia para el Desarrollo Internacional de EE.UU. y Transparency International Newsletter, de la Organización Transparency International, muestra que el conglomerado de tales cuestiones es tratado como una totalidad, quizás con cierto sesgo hacia la problemática de la corrupción.

Dichas fuentes muestran también que en todos los países, aun en los más avanzados en conciencia republicana, se percibe que no existen soluciones satisfactorias a dichas cuestiones, sino que se vienen experimentando y ensayando diversas fórmulas sin obtener evidencias concluyentes con relación a resultados e impactos.

Tampoco existen, en ese espacio problemático -vinculado esencialmente a las distintas idiosincracias y culturas- métodos probados y evaluados que puedan aplicarse en cualquier medio social. Los métodos que aparecen como razonablemente satisfactorios para un determinado país, pueden resultar inaplicables o ineficaces en otro, por lo que los eventuales trasplantes pueden provocar graves rechazos e infección.

Para delimitar el foco de análisis de esta ponencia, se tratará de delinear una distinción entre los referidos conceptos, a partir del campo de la hoy denominada ética pública, una cuestión que en muchos países se está constituyendo en una política pública de la mayor prioridad.

1.3. Una distinción conceptual sustentada en la ética pública

A continuación se intentará delinear algunas ideas para indagar conceptualmente cuál es el alcance y cuáles son los problemas que se pretende afrontar con las nociones y las medidas calificadas como de ética pública.

En la mayor parte de los países, la preocupación por dicha cuestión surge a partir de sospechas y denuncias relativas al comportamiento de los hombres públicos (parlamentarios, políticos, funcionarios, jueces), percibiéndose la necesidad de disponer de instrumentos eficaces para inducir conductas más responsables, transparentes y honestas, así como para prevenir, disuadir y sancionar las eventuales conductas indebidas.

Sin embargo, al calificar como atinentes al campo de la ética cuestiones vinculadas a la prevención y el control de la corrupción, se corre el riesgo de sumirlas en un ámbito de voluntarismo que eventualmente podría atentar contra la eficacia y la propia razón de ser de las eventuales medidas.

Como disciplina filosófica, también denominada "filosofía moral", la ética es básicamente una actividad intelectual, abierta, indagatoria, reflexiva y crítica. También es esencialmente problemática y controversial, tanto respecto de los principios a los cuales se refiere como a su aplicación.

De acuerdo con Ladd (1980), la ética consiste en cuestiones que deben ser examinadas, exploradas, discutidas, deliberadas y argumentadas. Como consecuencia, los principios éticos no pertenecerían al tipo de objetos susceptibles de ser resueltos por decreto de autoridad.

Por otra parte, podría afirmarse -en términos algo pueblerinos- que los factores determinantes de la ética individual provienen fundamentalmente del ombligo, de la cuna y de la casa.

Los individuos portan, trasladan e incorporan su propia ética a la función pública, y -de acuerdo con indicios empíricos- no parecería ser ésta justamente la institución más idónea para forjar una ética común.

Al tratar cuestiones éticas relevantes en relación con la función pública, podría distinguirse entre las cuestiones de macro-ética y las de micro-ética.

Las primeras se refieren a aquellos problemas trascendentes en los cuales se ven involucrados los servidores públicos en su relación con la Sociedad; por ejemplo: ¨Cuáles son nuestras responsabilidades sociales como servidores públicos?, ¨Qué deberíamos hacer para tornar más relevantes, eficaces y efectivas nuestras acciones en función de las demandas, necesidades y expectativas de la Sociedad?, ¨Cómo podría garantizarse una base de legitimidad y de transparencia en la gestión pública?. Dada su complejidad, ese tipo de cuestiones se presta a la controversia, al debate y la reflexión.

Las cuestiones de micro-ética, en cambio, se relacionan con aspectos morales de la responsabilidad por la función que ejercen los servidores públicos; por ejemplo: ¨Para la cobertura de este cargo, es más importante la lealtad o la idoneidad?, ¨Cómo me siento cubriendo un determinado cargo por mera afinidad partidaria o familiar?, ¨Cómo me siento aceptando un cargo en una empresa a la que beneficié durante mi gestión, aun cuando el ofrecimiento se sustente en mi competencia profesional?. La respuesta a ese tipo de cuestiones deriva generalmente de la aplicación de nociones ordinarias de honestidad, decencia, idoneidad, responsabilidad, civilidad, consideración y respeto, que deberían ser inmanentes al rol del servidor público.

En general, la hoy denominada "ética pública" no pretende contribuir mayormente a la dilucidación de cuestiones de macro-ética ni de micro-ética, sino a otra categoría de cuestiones de escaso interés para la ética, dado que normalmente no se prestan a reflexión ni a debate relevante; por ejemplo: ¨Es aceptable que un servidor público reciba un obsequio o una atención especial que pueda generarle un conflicto de interés o comprometer su decisión?, ¨Cuál es el valor monetario del obsequio o atención especial cuya aceptación se supone que podría comprometer la decisión de los servidores públicos de distintos niveles?, ¨Es permisible que cualquier ciudadano tenga acceso a la declaración del patrimonio personal de los servidores públicos?, ¨Es aceptable que un servidor público se beneficie personalmente con el patrimonio de la Sociedad?, ¨Es aceptable que un dirigente político reciba, para su partido, donaciones ocultas que eventualmente podrían condicionar o comprometer la gestión de gobierno?

En las condiciones normales del servicio civil democrático, no debería ser necesario dictar una ética especial para comunicar a los servidores públicos que deben tratar a los ciudadanos con respeto, que deben evitar mentir, ocultar información, dejarse tentar por intereses ajenos a los del servicio, malversar fondos estatales o enriquecerse a costa del patrimonio público.

Como consecuencia, parecería conveniente preservar el concepto de ética pública para cuestiones más trascendentes que la mera -aunque imprescindible y prioritaria- prevención, disuasión, detección y sanción de las conductas corruptas entre los servidores del Estado.

Es por ello que esta ponencia no adopta como eje analítico el concepto de ética pública (algo desgastado y trivializado), sino el de transparencia pública -aún cuando también esa expresión padezca su propio desgaste- como una auténtica cuestión de macro-ética pública.

Lo ideal sería disponer de sistemas que garantizaran una alta calidad en la ética del servicio en quienes sean elegidos como representantes, o designados como funcionarios y agentes públicos. Pero la evidencia empírica parece indicar que, por más que se regule el ingreso a la función pública, no existen mecanismos eficaces para prevenir el ingreso de personas que no satisfagan dicho ideal.

Frente a tal evidencia, el foco de esta ponencia apunta a tratar la cuestión de la factibilidad y la viabilidad de dotar a la Administración de un conjunto de mecanismos -de tipo estructural y de alcance colectivo- que garanticen una plataforma de transparencia hacia la Sociedad, independientemente de la calidad ética de los funcionarios, a través de sistemas transparentes, los que -en jerga informática- podrían calificarse como no tolerantes a la opacidad.

1.4. La transparencia y la opacidad

El concepto de "transparencia" denota el deber del gobierno de exponer y someter al escrutinio público la información relativa a su gestión, al manejo de los recursos que la Sociedad le ha confiado, a los criterios que sustentan sus decisiones, y a la conducta de sus funcionarios.

Dentro de las modalidades que caracterizan al actual proceso de transición cultural del sector público, que se halla aún en una etapa experimental, algunos organismos comenzaron a desarrollar mecanismos para la transparencia que podrían interpretarse como acciones de tipo voluntarista, a través de aperturas "desde adentro hacia afuera", con cierta presencia de ingredientes publicitarios y heroicos.

Por ejemplo, hay organismos que se autocalifican como "transparentes" al publicitar los "éxitos" de la gestión de turno, ocupando páginas enteras de los periódicos con frases e indicadores de epopeya, que seguramente no serán demasiado valorados por la siguiente gestión al publicitar su propia gesta.

Paralelamente existen experiencias que muestran la eficacia de ciertos contenidos y modalidades de comunicación para difundir información de auténtico interés público.

En este aspecto puede destacarse que, por primera vez en la historia del país, la ciudadanía dispone de datos suficientes para analizar y evaluar los destinos asignados a los recursos del Estado, conocer los responsables de su ejecución, la problemática de ciertas decisiones generales y sectoriales, y la incidencia del gasto en términos de impacto social.

Los países con una cultura republicana avanzada (con mayor conciencia de la res-república) están evolucionando -desde hace varias décadas- hacia el desarrollo de una gestión cotidiana de la transparencia.

No se trata ya de una apertura arbitrada por los funcionarios ("desde adentro hacia afuera"), sino por los requerimientos informativos de los ciudadanos ("desde afuera hacia adentro").

Los organismos públicos tienen la obligación de proporcionar -en tiempo y forma- cualquier tipo de información que requiera cualquier ciudadano, sin que éste deba justificar ante funcionario alguno el destino que dará al material requerido. En caso de no resultar satisfecho su requerimiento dentro de un plazo cierto (por ejemplo, diez días), el peticionante tiene derecho a recurrir a sede administrativa o judicial[2] .

En estos casos, la transparencia está orientada a satisfacer el derecho del ciudadano a conocer el manejo de la cosa pública, independientemente de sus motivaciones y necesidades ("right to know" vs. "need to know").

El aspecto más sensible de estas políticas de transparencia cotidiana reside en definir la información de acceso restringido y quién, bajo qué circunstancias, con qué procedimientos y con qué plazos puede catalogar a una información como incluida en dicha categoría.

Con un enfoque comparativo, en la sociedad argentina podrían hallarse diversos ejemplos cotidianos de cierta continuidad de la no-transparencia.

Considérese un ejemplo elemental. Sin perjuicio de las mejoras logradas, en general, en lo relativo a la atención al público, distintos entes de la Administración (nacional, provincial y municipal) continúan realizando intimaciones masivas para la cobranza de presuntas deudas por gravámenes, tasas o servicios.

Frente a dichas intimaciones -frecuentemente referidas a facturas en plazo de prescripción- el ciudadano que tiene sus pagos al día debe concurrir a oficinas repletas, munido de sus comprobantes, para mostrar que pagó.

Cuando logra hacerlo, tras costosas esperas, no se le entrega comprobante alguno de su concurrencia ni de las evidencias presentadas, quedando así expuesto a la reiteración de reclamos e intimaciones, con los consecuentes tiempos y gastos, para probar -una y otra vez- su cumplimiento.

Además de las connotaciones que implica dicho proceder -desde la perspectiva de los valores, las actitudes y las conductas de las burocracias- representa también un indicador de las disposiciones latentes para el ejercicio de la transparencia frente a la ciudadanía.

Otro indicador de las actitudes y disposiciones con relación a la transparencia reside, por ejemplo, en el nivel de calidad informativa de los considerandos con que tradicionalmente se sustentan -frente a la ciudadanía- las decisiones de la Administración. Basta una revisión retrospectiva de una muestra de ejemplares del Boletín Oficial de las últimas décadas para encontrar un conjunto de expresiones y de frases hechas que parecen velar -sin perjuicio de la supuesta oportunidad, mérito y conveniencia de las decisiones- las auténticas motivaciones latentes en las mismas.

Otro ejemplo: en el ámbito de la administración financiera, la transparencia implica la obligación del gobierno de exponer claramente la información relativa al manejo de los recursos financieros, con los atributos necesarios para que los usuarios puedan entenderla, interpretarla y ejercer un auténtico control de la gestión pública.

Antes de la reforma en la administración financiera, en el año 1992, la realidad de las cuentas públicas en la Argentina mostraba que, además de retrasadas en su puesta en conocimiento, voluminosas, detallistas y complejas, dichas cuentas parecían preparadas más para ocultar y confundir (desinformar), que con el propósito de revelar y aclarar (informar)[3] .

Si bien la referida reforma modificó substancialmente los patrones estructurales y normativos que determinaban dicho estado de cosas, sería ingenuo suponer que pudiera desarrollarse sincrónicamente una transformación acorde en los valores, actitudes y prácticas de los actores, aun cuando sean notables los avances en este aspecto.

En general, más que una restricción explícita para el acceso a datos, parece manifestarse cierto "recato burocrático" que podría caracterizarse como una resistencia -pasiva, genérica y arraigada culturalmente- a la provisión de datos precisos sobre cualquier aspecto de la gestión estatal, con notables resquemores respecto de cualquier compromiso formal y gratuito frente al público.

Pero también es común observar que los organismos públicos no sólo son opacos con relación al público, sino también en su relación con otras instancias estatales, e incluso entre dependencias de un mismo organismo.

Cabe prever que dichas resistencias no podrán soportar la creciente presión que ejercerán la apertura y el cruce de los sistemas de información, que seguramente las someterán a una paulatina devastación.

Capítulo 2 - Un panorama de las aproximaciones a la transparencia en la gestión pública

2.1. Las modalidades para imponer y verificar la legalidad

La búsqueda de la transparencia en la Administración giró tradicionalmente en derredor de un ciclo realimentado entre: a) la estructura normativa, y b) el control de legalidad.

Aunque no pueden desconocerse los aspectos funcionales y el peso que han tenido y que aún mantienen ambas vertientes, a continuación se tratará de señalar algunas de sus limitaciones en relación con la transparencia.

La superación de esas limitaciones constituye el propósito central de la implantación de las tecnologías de gestión que se presentan en el Capítulo 3.

a) La estructura normativa

La Administración tendió a actuar, más que con base en las necesidades y demandas sociales percibidas, en el cumplimiento de un farragoso conjunto de normas de diverso origen ideológico, conceptual y temporal, que en gran parte resultaban superpuestas y obsoletas.

Los ejes centrales de la estructura normativa estaban dados por la Ley de Contabilidad, la de Obra Pública y la de Procedimientos Administrativos, con sus respectivas reglamentaciones.

Dichas normas pautaban, regulaban y fijaban los límites al "cómo" (los procedimientos),pero no se disponía de pautas análogas con relación al "qué", es decir, a los objetivos por lograr por la Administración.

En ese marco, las formas estaban por encima de la esencia en la atención de los funcionarios. Por ejemplo, el presupuesto constituía prácticamente un mero mecanismo contable para obtener y rendir los recursos anuales asignados a cada repartición, con relativa prescindencia de los programas por ejecutar. De hecho, los presupuestos de los organismos eran frecuentemente, elaborados y negociados por los departamentos de administración sin participación alguna de las áreas sustantivas.

Al no contarse con políticas y planes con orientaciones y prioridades concretas, se generaba una transferencia de la "planificación" hacia: a) el ámbito macroeconómico (el Ministerio de Economía), que comúnmente imponía restricciones al gasto sin tener en cuenta la prioridad y la pertinencia de los programas; y b) el ámbito discrecional de la burocracia, que asignaba los recursos en función de sus propios criterios.

Aunque la razón de ser de las normas era preservar al ciudadano de las arbitrariedades del funcionario, la opacidad emergente de la enmarañada complejidad de las mismas contribuía a facilitar la discrecionalidad burocrática y la consecuente corrupción.

El burócrata desarrollaba su propio ámbito de poder a través de su pericia para aplicar la normativa vigente, pudiendo así facilitar o impedir -en función de sus designios- el avance de los trámites y la implementación de las decisiones.

b) El control de legalidad

Por su parte, los organismos de control (tribunales de cuentas, fiscalías y sindicaturas) tendían a sustentar sus verificaciones en el cumplimiento de dichas normas (la legalidad de los actos), sin tener demasiado en cuenta la calidad sustancial de la gestión.

Era difícil sancionar a quien había cumplido las normas aplicables (contrataciones, compras, trámites) aun cuando no hubiera alcanzado resultados favorables en su gestión, o los mismos fueran netamente desfavorables.

Como las metas trascendentes no estaban definidas de manera sistemática y relativamente precisa, prácticamente no podía ejercerse control ni evaluación sobre ellas.

Por otra parte, de acuerdo con las evidencias empíricas, por más que se le impusieran al funcionario sucesivos rituales para rendir cuentas de sus resultados ante sus pares -ya fueran unidades, sindicaturas u organismos de control- prácticamente todo en ese ámbito terminaba siendo explicable, justificable y aceptable, dada la notable comprensión que exhiben las burocracias públicas frente a ellas mismas.

En el pasado autoritario, el accionar del Estado y los actos de la Administración fueron opacados por un presunto "interés público o razón de Estado", que debía ser salvaguardado con la reserva y el secreto.

La consolidación de la democracia y la reciente reforma de la Constitución cambiaron dicho estado de cosas. Hoy la Sociedad reclama transparencia en los actos de la Administración, junto con la calidad de los servicios.

Hasta la reforma de la administración financiera y de los sistemas de control (del año 1992), los nuevos reclamos sociales no parecían aún reflejarse en la cultura organizacional de las reparticiones públicas, que continuaba privilegiando el cumplimiento de normas rígidas y frecuentemente anacrónicas, por encima de los objetivos substanciales y de la búsqueda de resultados.

La experiencia acumulada en materia de modelos de gestión en la Administración muestra que las farragosas normas no lograron impedir el dolo por parte de los funcionarios y agentes públicos cuando éstos tuvieron intención de cometerlo, sino que más bien contribuyeron a generar la "industria de la excepción" o del "favor de agilizar un trámite".

En el Capítulo 3 se procura mostrar que, a través de determinadas tecnologías de gestión, es posible inducir en cada organización pública un nuevo modelo de gestión que reintegre al funcionario la responsabilidad por su gestión, orientándolo a dar respuestas eficaces y transparentes a las demandas, necesidades y expectativas de la Sociedad.

2.2. El descreimiento social en los sistemas de control y la confianza en los medios de la opinión pública

Frente a la insuficiente confiabilidad que hoy inspiran en la Sociedad los representantes de los poderes públicos y las dirigencias en general, las vías para el ejercicio cotidiano de la transparencia desde afuera hacia adentro han quedado limitadas, prácticamente, a los medios de la opinión pública.

De acuerdo con datos provenientes de encuestas de opinión, la sociedad manifiesta hoy una gran confianza en dichos medios como instrumentos sociales para la transparencia y para el control de la conducta de los representantes y funcionarios públicos.

Algunas investigaciones periodísticas se han constituido en "puntas de lanza" para sacar a la luz hechos irregulares en los poderes del Estado.

Ante toda la literatura acumulada con relación a este fenómeno "mediático", sus características, sus fortalezas y riesgos, no tiene sentido tratar aquí de reseñar los distintos enfoques.

La cuestión central parece residir en que la realidad casi nunca es blanca o negra, sino que casi siempre es compleja y plena de zonas grises.

Es preocupante la tendencia de ciertos medios a describir los hechos de interés público como si fuera parte de una puja entre las fuerzas del mal y las del bien: de un lado toda la penumbra y las "mafias; del otro lado toda la transparencia y el virtuosismo.

Las interpretaciones maniqueas de la realidad parecen ser generalmente el producto de operaciones de prensa montadas en función de intereses políticos o económicos concretos y tangibles.

En el océano del periodismo, hay medios que, como tiburones, atacan a cualquier presa; otros que, como delfines, son sumisos para recibir los favores del poder, mientras que otros atacan como pirañas para exhibir sangre (sensacionalismo).

Resulta evidente que el Estado debe respetar plenamente la libertad de los medios de opinión pública -como axioma básico del sistema- y valorizarlos como una auténtica vía para la canalización de críticas, demandas y reclamos por parte de la Sociedad.

Pero también sería deseable que el Estado recupere paulatinamente la confiabilidad y el propio protagonismo en la satisfacción de los imperativos de la transparencia republicana.

Capítulo 3 - La transparencia y las tecnologías de gestión: las experiencias en la Argentina

3.1. Los sistemas inductores de transparencia

Esta ponencia postula que el ejercicio de la transparencia no puede demorarse a la espera de un "cambio cultural" que seguramente no evolucionará satisfactoriamente si no se lo impulsa y moviliza a través de un conjunto de estímulos que rompan la inercia burocrática y que alteren -en el sentido deseado- las relaciones causales entre las variables organizacionales de interés.

En algún momento de la evolución cognitiva sobre la burocracia estatal se sostuvo, con toda lógica, que las tecnologías -por ejemplo, las de planeamiento, las presupuestarias, las informativas y las informáticas- no debían considerarse como variables independientes (de control) para la inducción de cambios en la conducta de las organizaciones públicas, dado que su inserción, utilización y desempeño estaban condicionados por factores organizacionales (políticos, idiosincráticos, culturales, burocráticos).

Se sostenía, por ejemplo, que la cultura burocrática procesaba y asimilaba la incursión de los instrumentos tecnológicos de gestión en función de sus propios valores, creencias y rituales, para preservar la inercia en favor de sus propios intereses.

El hecho de sostener hoy dicha posición implicaría resignarse a que todo quede igual. Ello no resultaría hoy justificable frente a las nuevas evidencias que indican claramente los posibles efectos de las tecnologías -cuando existe una clara voluntad política de cambio- sobre la forma en que se hacen las cosas en la Administración.

Por citar sólo algunos casos obvios, el Sistema de Cuenta Unica del Tesoro erradicó toda una inmensa maraña de intereses vinculados al manejo de dinero por parte de los organismos públicos, a las acreditaciones, las cobranzas y los pagos. El sistema de "precios testigo" deja de lado un conglomerado de conductas sospechables en las compras y contrataciones del Estado. Los sistemas automatizados de control de asistencia de personal no dejan ya espacio para las ausencias injustificadas ni para el "ñoquismo" (quienes sólo van al empleo el día de cobro del salario); los sistemas de control de llamadas telefónicas inhiben las comunicaciones no oficiales de larga distancia o duración.

La difusión de los sistemas de planeamiento estratégico y de programación presupuestaria está acotando los espacios para el dispendio y la dilapidación de recursos públicos, así como para el ocultamiento y la improvisación en la ejecución de programas estatales.

Así como la informática desplazó laboralmente a diversos grupos de agentes administrativos y técnicos (dactilógrafos, dibujantes, diseñadores, calculistas, letristas) que no pudieron adaptarse a las nuevas condiciones, desplazará también a los funcionarios que no se adapten a los paulatinos imperativos de la transición hacia la transparencia.

Lo esencial en esta posición reside en garantizar a la Sociedad que la Administración utiliza efectivamente mecanismos estructurales de alcance colectivo para forzar un desempeño transparente de sus funcionarios y agentes, independientemente de la calidad ética de los mismos.

Como podrá apreciarse, la referida posición se sustenta, más que en la ética, en la moral y en el "voluntarismo" de los funcionarios y agentes, en los propios sistemas de la Administración.

Las tecnologías de gestión -de planeamiento, programación y presupuesto, financieras y contables, de control y evaluación, informativas e informáticas- proveen un amplio espacio para concretar el referido potencial.

Considerando que en el ámbito de actuación pública de cada funcionario coexisten espacios transparentes, translúcidos y opacos, la idea es inducir -a través de dichas tecnologías- una creciente ampliación de los espacios transparentes y translúcidos, acotando los opacos a aquellos aspectos cuya dilucidación -por el natural derecho a la intimidad- queden librados a la disposición personal de cada funcionario.

Ello se logrará a través del diseño, desarrollo y sucesiva implantación de sistemas con transparencia inmanente, un tipo de sistemas que -en la jerga informática- podrían caracterizarse como no tolerantes a la opacidad.

Dichos sistemas resultan hoy técnicamente factibles debido al espacio de posibilidades que están abriendo las tecnologías de computación y de comunicaciones para la obtención, el procesamiento y el acceso a datos.

Contémplese, por ejemplo, las enormes posibilidades que ofrece la digitalización, junto con la red Internet, para el acceso público a información y bases de datos relevantes sobre la gestión y el desempeño de las organizaciones públicas y de sus funcionarios.

La clave reside hoy -más que en la factibilidad- en la viabilidad de su implantación, en la voluntad política de aplicar los sistemas efectivamente -y no como un ritual burocrático más- para devastar algunos núcleos centrales de opacidad que aún subsisten en la Administración.

A continuación se presenta una reseña de las experiencias que está transitando la Argentina en el marco de la referida propuesta.

 

 

 

3.2. Las tecnologías aplicadas en la Argentina

3.2.1. Tecnologías de rendición de cuentas sobre decisiones y resultados: planeamiento, memoria de gestión, balance, audiencia pública

a) Caracterización

El punto de partida para la transparencia reside en dar sentido de propósito a la gestión pública, de manera que la Sociedad pueda percibir y comprender claramente los objetivos, las políticas, las metas, las prioridades, las actividades y los recursos asignados a los programas de gobierno.

En el campo de la administración, el planeamiento estratégico es el proceso que integra la visión, la misión y los valores compartidos de una organización, para establecer los principales objetivos, metas y políticas, así como la secuencia coherente de las acciones para la consecución de los objetivos y las metas.

Sin pretender formular una reseña conceptual sobre planeamiento estratégico, dada la abundante literatura disponible, parece oportuno delinear una breve síntesis de sus componentes.

La fase inicial se orienta a determinar, entre los actores centrales de la organización y sus clientelas, la visión y la misión de la organización, arribándose a una formulación estratégica que permite que todos los componentes e integrantes adquieran una visión compartida del destino organizacional, y que articulen sus acciones en una misma dirección: ¨Qué tipo de organización somos?, ¨Qué tipo de organización debemos y queremos ser?.

Con base en dicha formulación estratégica, se desarrolla un análisis del entorno y de las instituciones y actores externos relevantes, contemplando factores sociales, culturales, tecnológicos, institucionales, políticos y competitivos, a fin de determinar las oportunidades y amenazas previsibles.

Se arriba así a un diagnóstico y un pronóstico del entorno de la organización, a una proyección de los futuros escenarios en que deberá insertarse y actuar para lograr sus objetivos, a una detección de las oportunidades y amenazas, así como de cambios que podría inducir en el entorno para lograr condiciones favorables y eludir o superar las desfavorables.

Posteriormente, se desarrolla un análisis interno de la organización, para identificar y evaluar las fortalezas (recursos, capacidades) y debilidades (carencias, restricciones, limitaciones) de la misma con relación a las oportunidades y amenazas identificadas en los escenarios.

Con base en dicho análisis, se determinan las ventajas sostenibles de la organización y las capacidades que deberán desarrollarse.

Se formulan las opciones estratégicas primarias (posicionamiento, diferenciación), se elaboran y reconsideran los roles medulares y se seleccionan las estrategia genéricas.

Se determinan las cuestiones estratégicas críticas (estructura organizacional, valores, modelos de gestión, liderazgos, distribución del poder), las estrategias de apoyo, así como el potencial sinérgico y de complementación con otras organizaciones y actores sociales.

Con base en dicha formulación, se determinan los equipos por desarrollar para la ejecución, el monitoreo, el control y la evaluación del plan estratégico.

El plan estratégico constituye, para las organizaciones públicas, un referente básico para el ejercicio de la transparencia republicana, dado que permite a cada organización difundir información esencial sobre la gestión y, a la Sociedad, evaluar el rumbo adoptado, los resultados logrados, el desempeño en la gestión, la eficiencia en la utilización de los recursos, y la calidad de la ejecución.

Con base en dicho referente, los funcionarios pueden rendir cuentas de su desempeño a través de las vías pertinentes (memorias de gestión, audiencias públicas, exhibición de tableros de control, etc.).

b) Las experiencias en la Argentina

En el marco de la Ley Nø 24.629, y con la finalidad de mejorar el desempeño del Sector Público Nacional, el Decreto 928/96 del 8/8/96 establece las siguientes pautas de aplicación mandatoria para un conjunto de organismos con alta significación social y económica[4] : *

Plan estratégico acorde al nuevo rol del Estado, orientado al ciudadano y a la medición de resultados. *

Modelo de gestión que promueva la jerarquización y participación de los recursos humanos. *

Programas especiales para potenciar los mecanismos destinados a prevenir y detectar eventuales situaciones de fraude y corrupción. *

Sistema de información que fortalezca la transparencia en la gestión. *

Estado de resultados y memoria anual que contenga los principales indicadores del desempeño operacional de cada organismo. *

Audiencia pública, convocada por la máxima autoridad de cada organismo para difundir los resultados de la gestión.

A través de la imposición del planeamiento estratégico, los organismos alcanzados desarrollaron actividades de análisis, reflexión y búsqueda de visiones compartidas sobre la misión de la organización, las necesidades, demandas y expectativas de sus clientelas, las oportunidades y amenazas, las fortalezas y debilidades, los objetivos, las políticas y las estrategias.

En general, los organismos nunca habían desplegado ese tipo de actividades, con excepción de algunas consultorías que generalmente resultaron infructuosas debido a la carencia de marcos políticos que validaran sus contenidos y resultados.

El proceso desarrollado en los organismos resultó útil para replantear su razón de ser en función de las necesidades y expectativas percibidas en la ciudadanía, y de las perspectivas de los respectivos entornos relevantes.

Sin perjuicio de la saludable novedad que representan localmente dichas actividades y sus productos, la transparencia parece vincularse aquí nuevamente con la apertura "desde adentro".

Puede preverse que, a través de la práctica sistemática delos procesos de planeamiento, evaluación y rendición de cuentas con creciente calidad, se avanzará hacia modalidades cada vez más transparentes.

 

3.2.2. Tecnologías de gestión por resultados

a) Caracterización

Desde hace varias décadas, el modelo de gestión por resultados, como contrapuesto al modelo de gestión por normas, se constituye en un eje central de los sucesivos proyectos de transformación de la Administración Pública.

El supuesto subyacente el "nuevo" modelo se sustenta en que, como en todo sistema burocrático tiende a hacerse lo que mejor se recompensa, la vía más racional para lograr resultados consiste en incentivar -manifiesta y concretamente- la consecución de los mismos.

De acuerdo con dicho modelo, el desempeño de las organizaciones públicas, así como de los equipos e individuos que las integran, debería programarse, controlarse, evaluarse, premiarse o sancionarse con base en los resultados comprometidos.

Para ello, sería necesario hacer que cada organización y, en lo posible, cada integrante de la Administración Pública:

1. Contraiga el compromiso de lograr resultados concretos y verificables, con una calidad satisfactoria para los "clientes" externos e internos, según corresponda.

2. Rinda cuentas sobre los resultados logrados y la eficiencia-calidad de su desempeño en términos de beneficio-costo.

3. Sea premiado o sancionado -y se mantenga en su puesto- en función de los resultados logrados.

b) Las experiencias en la Argentina

En el marco de la Ley 24.156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, se están promoviendo cambios progresivos en el sistema de presupuesto, que resultan consistentes con la gestión y la evaluación por resultados.

Entre dichos cambios, merecen destacarse: a) la elaboración de presupuestos con definición de objetivos, estrategias y planes de acción, por jurisdicción, programa y actividad, y b) la implementación de sistemas de información integrada en el área financiera (SIDIF).

Tales instrumentos han desencadenado cambios sumamente profundos en la lógica de la gestión de las organizaciones.

Como toda transición, la evolución resulta dispar en (y entre) los distintos organismos.

Sin perjuicio de algunos casos que han exhibido un relevante desempeño, en general puede afirmarse que las experiencias desarrolladas no han alcanzado -hasta la fecha- la totalidad de los resultados previstos.

Algunas parecen haberse limitado prácticamente a la asimilación conceptual del modelo de gestión, sin haber logrado concretar los cambios organizativos, culturales y operativos necesarios para su instrumentación.

Otras parecen haber constituido meros reflejos de sucesivas modas en tecnologías de gestión, pretendiendo forzar -con una aplicación formalista de conceptos y herramientas- la atención por los resultados.

En otros casos, se establecieron incentivos para el cumplimiento de determinados requisitos formales presuntamente asociados con el logro de resultados; por ejemplo, mayor autonomía y discrecionalidad, libre disponibilidad de los "ahorros" generados, asignación de fondos reservados y pluses salariales.

En el marco de dichas modalidades -y con excepción de algunos casos destacables- la conducta exhibida por el aparato burocrático parece haber tendido frecuentemente a cumplir los requisitos formales para apropiarse de los eventuales incentivos, sin modificar significativamente las actitudes, las conductas y los desempeños substanciales.

También en este aspecto puede preverse que la práctica sistemática y los aprendizajes emergentes de los análisis comparativos, darán lugar a sucesivos ajustes y aprendizajes que redundarán en una creciente transparencia.

Resulta destacable, por ejemplo, el desempeño logrado por algunos hospitales públicos en el marco del Decreto Nø 578/93 (Hospital Público de Autogestión), que dispone -para las instituciones alcanzadas- modalidades sistemáticas de planeamiento, participación de la comunidad, sistemas de información y rendición de cuentas. Un indicador elocuente reside en el hecho de que, entre las seis (6) instituciones galardonadas con el Premio Nacional a la Calidad en el Sector Público (Ley 24.127), tres (3) de ellas son hospitales públicos incluidos en el citado régimen.

3.2.3. Tecnologías de concertación y control social de calidad de servicios: carta compromiso con el ciudadano

a) Caracterización

En general, las iniciativas referidas a la calidad de servicios en el sector público se originan en: a) una Sociedad más exigente, b) los estándares de calidad que se están imponiendo a través de la globalización, y c) las diversas presiones para aumentar la eficiencia de la gestión.

La idea de gestión de calidad combina conceptos tales como los niveles de servicio; la información y la transparencia; la respuesta a consultas; la satisfacción de demandas, necesidades y expectativas del cliente; la relación calidad-costo; la accesibilidad, disponibilidad y continuidad; la adecuación y seguridad; la cortesía y la amabilidad; la corrección de errores, la atención de sugerencias, reclamos y quejas.

Las tecnologías de concertación y control social de la calidad inducen un despliegue de las capacidades estratégicas por parte de las organizaciones públicas y les permiten lograr, con una adecuada relación costo-efectividad, una mayor flexibilidad en la respuesta a las dinámicas demandas y aspiraciones de los destinatarios.

Las "cartas compromiso" con la ciudadanía intentan crear un ámbito para el desarrollo de acciones tendientes a la mejora continua de los organismos públicos desde la perspectiva de los usuarios, a partir de la percepción que éstos tienen del desempeño de aquéllos.

Diversos países han desarrollado valiosas iniciativas y experiencias en este aspecto, y varias de ellas se han tenido en cuenta para elaborar en la Argentina una propuesta adecuada a las realidades y características de los organismos nacionales, provinciales y municipales.

b) Las experiencias en la Argentina

En el marco de las tendencias hacia el compromiso directo con la ciudadanía, la Secretaría de la Función Pública viene desarrollando el "Programa Carta Compromiso con el Ciudadano", cuyo principal objetivo es lograr que, desde el Estado, se trabaje focalizando en las expectativas y aspiraciones de la Sociedad.

El Programa apunta a establecer qué puede esperar el usuario de los servicios públicos, potenciando su derecho a ser escuchado (cuando se establecen los niveles de atención), informado (en un lenguaje que pueda entender), respetado (sin ningún tipo de discriminación) y a recibir una respuesta satisfactoria cuando las cosas no salen bien.

Así mismo, apunta a fortalecer la confianza del ciudadano en sus servicios públicos, a mejorar su relación y percepción del funcionario del Estado, y a aumentar su nivel de compromiso en el cumplimiento de las obligaciones con el fisco.

Los objetivos del Programa son: *

Fomentar la participación ciudadana en la mejora de los servicios públicos. *

Promover acciones tendientes a comprometer a los gerentes públicos en pos de una mayor sensibilidad hacia los ciudadanos, orientando su desempeño en el marco de una administración por resultados. *

Generar las condiciones para ejercer un liderazgo gerencial para el cambio, posibilitando una capacitación dirigida (potenciamiento) que garantice -en todos los niveles- la función pública. *

Alentar la incorporación y desarrollo de innovaciones dentro del sector público, mediante el reconocimiento de las gestiones eficientes y el fomento de la cooperación técnica.

En cuanto al plan de ejecución, el Programa se focaliza en el desarrollo de cinco actividades principales: *

Sensibilización sobre los principios y metodología de aplicación. *

Diseño y elaboración de estándares para la medición y monitoreo de la gestión en cada organismo. *

Especificación de las características de cada servicio en documentos de difusión pública en todos los niveles ("Carta Compromiso"). *

Diseño, implementación y monitoreo periódico y sistemático del sistema de quejas y los sondeos de satisfacción del usuario. *

Elaboración, planificación y aplicación de estrategias de difusión y participación pública.

La creciente incorporación al Programa de las provincias y de diversos organismos públicos con alta relevancia social, constituye un indicador de la disposición existente en el Sector Público para enmarcar sus acciones en ámbitos de calidad acordes con los estándares establecidos en los países de avanzada.

Para el desarrollo del Programa se cuenta con la colaboración de la Oficina de Servicio Civil del Reino Unido, que es la responsable -en ese país- del "Citizen's Charter", reconocida internacionalmente como la experiencia más evolucionada en la materia.

3.2.4. Tecnologías de administración financiera y de control

a) Caracterización

Las nuevas tecnologías que se están desarrollando en el ámbito de la administración financiera del sector público pueden visualizarse como una respuesta a las crecientes exigencias que experimentan los gobiernos en cuanto a transparencia por parte de los ciudadanos, unidas a las nuevas concepciones vigentes en planeamiento, presupuesto y contabilidad, y facilitadas por los avances tecnológicos en informática y comunicaciones.

Dichas tecnologías permiten dotar de mayor racionalidad a la administración financiera, al control interno y externo sobre la gestión de los entes públicos, tornando más transparentes los mecanismos de obtención, aplicación y control de los recursos en función de los objetivos y políticas definidas.

b) Las experiencias en la Argentina

La Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público, fue sancionada el 30/9/92 y promulgada parcialmente el 26/10/92 mediante el Decreto 1957/92.

La Ley plantea una Administración Financiera sustentada en los siguientes criterios: *

La organización tiene carácter sistémico y está coordinada por un organismo que tiene la responsabilidad de elaborar la política financiera del gobierno, formular la normativa correspondiente y supervisar su aplicación. *

Los sistemas que la conforman están estrechamente interrelacionados en cuanto a normativa, operatividad e información, independientemente de las respectivas particularidades. *

Los sistemas y su interrelación dotan de mayor transparencia a la gestión financiera y por ende, permiten aumentar la eficiencia de los sistemas de control interno y externo.

La Ley alcanza a todo el sector público no financiero, es decir la administración central, los organismos descentralizados y las empresas y sociedades no financieras del Estado, previéndose extender su alcance a las administraciones provinciales y municipales, mediante la adhesión de éstas al proceso de modernización y cambio.

La Ley comprende los siguientes sistemas: *

Sistema de Presupuesto *

Sistema de Crédito Público *

Sistema de Tesorería (y Cuenta Unica del Tesoro) *

Sistema de Contabilidad *

Sistema de Contrataciones (aún no implementado) *

Sistema de Administración de Bienes (aún no implementado)

El eje integrador de los distintos sistemas reside en el Sistema de Contabilidad, que tiene por objeto:

a) Registrar sistemáticamente todas las transacciones que afecten la situación económico-financiera de las jurisdicciones y entidades.

b) Generar información financiera para la adopción de decisiones por parte de los responsables de la gestión financiera pública y para los terceros interesados en la misma.

c) Presentar la información contable y la respectiva documentación de apoyo ordenadas de tal forma que faciliten las tareas de control y auditoría, sean éstas internas o externas.

d) Permitir que la información que se procese y produzca sobre el sector público se integre al sistema de cuentas nacionales.

 

Dicho sistema reúne las siguientes características:

a) Es común, único, uniforme y aplicable a todos los organismos del sector público nacional.

b) Permite integrar las informaciones presupuestarias, del Tesoro y patrimoniales de cada entidad, entre distintas entidades y, a la vez, con las cuentas nacionales.

c) Expone la ejecución presupuestaria, los movimientos y situación del Tesoro y las variaciones, composición y situación del patrimonio de las entidades públicas.

d) Permite determinar los costos de las operaciones públicas.

e) Está basado en principios y normas de contabilidad de aceptación general, aplicables en el sector público.

f) Permite exponer los resultados de la gestión presupuestaria y económica, así como la situación patrimonial de las organizaciones públicas, con la estructura, la oportunidad, la periodicidad y la confiabilidad requeridas por los usuarios.

Sistema de Control interno:

El control interno está a cargo de la Sindicatura General de la Nación, dependiente del Presidente de la Nación. Se trata de una entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera.

Es un órgano normativo, de supervisión y coordinación. Las unidades de auditoría interna dependen normativamente de este órgano y jerárquicamente de las jurisdicciones y entidades en que están insertas.

El control es integral e integrado, abarcando los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones, y está fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia.

Se practica a posteriori, dado que el control previo es responsabilidad de las jurisdicciones y entidades.

La Sindicatura General informa a las siguientes instancias: a) al Presidente de la Nación, sobre la gestión financiera y operativa de los organismos, b) a la Auditoría General de la Nación, sobre la gestión cumplida por los entes bajo su fiscalización, y c) la opinión pública, en forma periódica.

Sistema de control externo

El control externo le compete a la Auditoría General de la Nación, que depende del Congreso Nacional y tiene rango constitucional a partir de la reforma constitucional de 1994, que asigna la presidencia del órgano al partido de la oposición que tenga mayor representación en el Poder Legislativo.

El citado órgano tiene las siguientes funciones:

a) Fiscaliza el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de los recursos del Estado, una vez dictados los actos correspondientes.

b) Realiza auditorías financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, así como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones.

c) Audita a las unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por organismos internacionales de crédito.

d) Examina y emite dictámenes sobre los estados contables y financieros de los organismos de la administración nacional, al cierre de cada ejercicio.

e) Controla la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectúa los exámenes especiales necesarios para formar opinión sobre la situación de este endeudamiento.

f) Audita y emite dictamen sobre los estados contables financieros del Banco Central de la República Argentina.

g) Realiza exámenes especiales de actos y contratos de significación económica por sí o por indicación de las Cámaras del Congreso o de la Comisión Parlamentaria Mixta revisora de cuentas.

h) Audita y emite opinión sobre la memoria y los estados contables financieros así como del grado de cumplimiento de los planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado.

i) Verifica que los órganos de la administración mantengan el registro patrimonial de sus funcionarios públicos.

Los criterios de control y las normas que establece abarcan aspectos financieros, de legalidad y de economía, así como de eficiencia y eficacia.

3.2.5. Tecnologías informáticas: firma digital

a) Características

La digitalización, junto con las redes de comunicación, abre las vías al acceso público, integral e inmediato a la documentación pública.

Al reconocimiento del valor testimonial de la documentación digital en sede administrativa, era necesario agregar el reconocimiento de la firma digital para dar validez pública a la misma.

b) La experiencia en la Argentina

Con el Decreto 427/98, que instituyó el Régimen de Firma Digital, se puso en marcha una tecnología de alta relevancia para "incrustar" la transparencia en los sistemas administrativos. Dicho mecanismo cumple con la condición de "no repudio", por la cual es posible probar inequívocamente que una persona firmó efectivamente un documento digital y que dicho documento no fue alterado desde el momento de su firma.

La normativa sobre firma digital permitirá: a) la digitalización de cualquier circuito de información, b) la generalización de la utilización de firma digital a través de la adopción de pautas uniformes que permitan verificar la autenticidad e integridad de los documentos digitales que requieran firma para su validez, y c) un menor riesgo de fraude en los documentos digitales suscritos digitalmente.

3.2.6. Tecnologías de regulación de conductas en la función pública

a) Caracterización

Son varios los países que están recurriendo a los códigos de conducta -entre otras estrategias- como instrumentos de inducción de actitudes responsables, transparentes y honestas, así como para la prevención y disuasión de conductas indeseables por parte de los servidores públicos.

Es frecuente que dichos códigos sean calificados como de ética pública, lo que se objeta en esta ponencia, dado que dicha calificación supondría implícitamente que algún individuo o conjunto de individuos tienen la autoridad o la competencia especial para "crear" una ética, que reúnen la autoridad para generar los principios de ética necesarios, o bien, que disponen en sí mismos de tal calidad ética que pueden imponerla a los demás miembros del grupo.

Sin embargo, siguiendo una tradición prácticamente generalizada en diversos países, la Argentina ha calificado también con el término ética pública al conjunto de modalidades tendientes a regular la conducta de sus representantes, funcionarios y agentes.

b) Experiencias en la Argentina

En la Argentina, el Decreto Nø 152 del 14/2/97 (BO Nø 28.590 del 20/2/97) dispone la creación, en el ámbito de la Presidencia de la Nación, de la Oficina Nacional de Etica Pública, entre cuyas funciones se destacan las siguientes: a) elaborar un Reglamento Nacional de Etica Pública de observación obligatoria para todos los funcionarios públicos de todos los niveles, b) promover la creación de Reglamentos de Etica Pública específicos, c) dictar los reglamentos y normas de conducta que se correspondan operativamente con las disposiciones del Reglamento Nacional de Etica Pública, y d) instrumentar la participación de ONGs, organizaciones empresarias, sindicales, universitarias, académicas y demás organizaciones sociales y específicas en la elaboración consensuada del Reglamento Nacional de Etica Pública.

Por su parte, el Poder Legislativo continúa avanzando en el trámite del Proyecto de Ley sobre Etica Pública, en el marco de lo dispuesto en la última parte del Artículo 36 de la Constitución Nacional reformada en 1994.

Capítulo 4 - Conclusiones

En esta ponencia la cuestión de la transparencia se considera como un núcleo problemático de la denominada macro-ética pública, por encima de la trivialización que ha experimentado el concepto de "ética pública".

En ella se ha postulado que el ejercicio de la transparencia no puede hacerse depender de un "cambio cultural" que seguramente no evolucionará satisfactoriamente si no se lo impulsa y moviliza a través de un conjunto de estímulos que rompan la inercia cultural y que alteren -en el sentido deseado- las relaciones causales entre las variables organizacionales de interés.

En razón de esta creencia, la Argentina ha optado por implantar un conjunto de tecnologías de gestión -planeamiento, compromiso con el ciudadano, gestión de calidad, administración financiera, memorias de gestión, audiencias públicas, firma digital, regulación de conductas- para incrustar transparencia en la Administración.

La implantación de estas tecnologías deberá ser acompañada por una reformulación de las lógicas organizacionales, de los modelos de gestión y de la capacitación de los recursos humanos.

La tecnología informática ofrece el soporte material y lógico para el desarrollo de estos cambios pero -por si misma- no resuelve los problemas de la gestión estatal.

Numerosos estudios muestran, por ejemplo, que la introducción de tecnologías informáticas en organizaciones burocratizadas tienden a exacerbar sus problemas y características.

La modernización tecnológica requiere también de la innovación organizacional, y del rediseño de las instituciones del Estado, para que sean capaces de absorber con éxito la incursión de los instrumentos.

Pero la transición hacia la transparencia representa un desafío, no sólo para el Estado, sino para el conjunto de la Sociedad. Si bien la transformación del Estado es una condición necesaria para la transparencia, no resulta suficiente.

También deberán transformarse las actitudes de la ciudadanía para ejercer un control responsable de la gestión pública y orientar eficazmente sus demandas y éticamente sus acciones hacia el Estado. Los medios de la opinión pública independientes deberían también avanzar en un perfil de investigación periodística responsable y efectiva, que esclarezca a la ciudadanía y neutralice -en lo posible- la presión de los intereses sectoriales.

En síntesis, el fortalecimiento de la Sociedad Civil es también un requisito para la transparencia.

ANEXO 1 - El caso de la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT)

Antecedentes

La Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) es un organismo descentralizado de la Administración Pública Nacional, creado por Decreto Nø 1490 del 20/8/92, en el marco del proceso de adecuación de las funciones básicas del Estado Nacional, y en cumplimiento de objetivos prioritarios de las políticas de salud dispuestas por el Poder Ejecutivo Nacional mediante el Decreto Nø 1269/92.

Sus acciones responden a las normas y directivas que le imparte la Secretaría de Políticas de Salud y Fiscalización Sanitaria del Ministerio de Salud y Acción Social.

Posee un régimen de autarquía económica y financiera, y su jurisdicción comprende todo el territorio nacional.

La ANMAT tiene a su cargo tareas de protección de la salud, asegurando la relativa inocuidad y la eficacia de los productos usados en la práctica de la medicina. Es responsable de la ejecución de programas de vigilancia y control de medicamentos, alimentos, tecnología médica, cosméticos y reactivos de diagnóstico para garantizar calidad, seguridad e inocuidad. Así mismo, es responsable del registro de productores y productos referidos a plantas medicinales, productos homeopáticos y todos los vinculados con la práctica de la medicina.

El área de competencias que hoy cubre la ANMAT fue tradicionalmente objeto de sospecha de irregularidades y negligencia en sus funciones, las que se podían atribuir a un manifiesto desorden administrativo.

A fin de erradicar los factores que motivaban dicha percepción, fue necesario implantar sistemas transparentes y desarrollar los consecuentes cambios en la cultura, en las disposiciones y en la capacitación de los recursos humanos de la organización.

Debido al enorme volumen de información que el organismo debe tramitar y procesar, la informatización fue el principal instrumento para el diseño de la estrategia de cambio. Se procuró garantizar la simetría, la transparencia y la predictibilidad de las gestiones que se realizan en la ANMAT, eliminando en lo posible toda discrecionalidad.

A partir de 1993, se estableció progresivamente una red computarizada, con una arquitectura cliente-servidor, que abarca los tres edificios de la ANMAT (el central, el Instituto Nacional de Medicamentos y el Instituto Nacional de Alimentos).

En la organización general de la ANMAT se puso especial énfasis en los talleres para la capacitación de los recursos humanos, y comenzó la implementación del Programa Institucional de Calidad Total.

Misión y competencias

Como se ha señalado, la misión de la ANMAT es la de controlar la calidad de todos los productos que puedan incidir sobre la salud humana.

Sus competencias abarcan todo lo referido al control y fiscalización sobre la sanidad y calidad de los referidos productos, que incluyen:

1. Drogas, productos químicos, reactivos, formas farmacéuticas, medicamentos, elementos de diagnóstico, materiales y tecnologías médicas.

2. Alimentos acondicionados, incluyendo los insumos específicos, aditivos, colorantes, edulcorantes e ingredientes utilizados en la alimentación humana, así como los productos de uso doméstico y los materiales en contacto con los alimentos.

3. Productos de higiene, tocador y cosmética humana, y drogas y materias primas que los componen.

Breve reseña de los procesos de la ANMAT

Trámites de aprobación

A partir de la reforma administrativa, los trámites para la aprobación de productos se inician en una Mesa de Entradas, unificada informáticamente, que en cada edificio les asigna numeración correlativa. Un sistema similar se estableció en la tesorería, disponiendo un cajero para cada una de las sedes.

Los registros de cada uno de los productos se realizan mediante la presentación de formularios, distintos para cada caso, siguiendo el flujo de trabajo preestablecido en un manual de procedimientos y en una guía de trámites.

Dichos documentos detallan, para cada tipo de trámite y expediente, las unidades que deben transitar, el carácter de las decisiones a adoptar en cada una de ellas, y los respectivos tiempos máximos de permanencia.

Registro

Por el Decreto 150/92 se dispuso una reinscripción de todos los medicamentos. Se realizó el reordenamiento del registro histórico en el que se acumulaban los legajos de medicamentos, con un total que supera los 40.000 certificados, comenzando por el nø 1 otorgado en la década del 1920.

La estructura informática constituida para estos fines, única en América Latina, permitió aumentar la eficiencia y el control de los trámites.

De este modo, las actividades vinculadas con la aprobación de un medicamento y su incorporación al registro, que en 1986 demoraban en promedio 4 años y dos meses, se aceleró en forma sustancial hasta alcanzar el actual promedio de sólo 3 meses.

Así mismo, se realizó la adecuación y reciclado del nuevo edificio destinado al Instituto Nacional de Alimentos (INAL), y se inició la organización y puesta en marcha de una Red Bromatológica Nacional de registros de establecimientos y productos. Para ello se elaboraron guías de trámite y manuales de procedimiento, integrándose el INAL con otros organismos con competencias afines y complementarias en el cuidado de la salud de la población (IASCAV y SENASA, -sanidad vegetal y sanidad animal- hoy fusionados).

En el área de tecnología médica, en tanto, se organizó el registro de empresas y productos, se reglamentó el uso de prótesis de siliconas y se actualizó el registro y control de calidad de preservativos.

La infraestructura informática permitió, además, una mejor comunicación profesional y científica en el plano interno y en el internacional.

Se elaboró, por primera vez en el país, un registro informatizado en base de datos de medicamentos y de empresas productoras, que permitió publicar el Listado Nacional de Medicamentos de Comercialización Autorizada.

Sistema de Inspecciones

La implementación del Sistema de Inspecciones de la ANMAT permitió transformar el programa tradicional y aumentar la eficacia de la fiscalización. Sistematizando y documentando los criterios de evaluación, se incrementó notablemente la calidad del control sobre empresas y productos, tornándolo más fluido y transparente.

A fin de armonizar y coordinar las tareas del control de alimentos en las distintas jurisdicciones, se implantó un curso de inspectores a distancia. Ello permitió nivelar los conocimientos e inducir criterios comunes entre quienes realizan las fiscalizaciones en el territorio nacional.

También se reinscribieron e inspeccionaron todas las empresas de producción o importación de reactivos de diagnóstico y cosméticos, aplicando los criterios de "Buenas Prácticas de Manufactura y Control". En el área de cosméticos, se adoptaron e implementaron las normativas existentes en la Unión Europea.

Sistema de Vigilancia

El programa de vigilancia de los productos ya aprobados se sustenta en un sistema nacional de información implantado digitalmente. El 5/9/94 dicho Sistema Nacional fue aceptado e incorporado al Centro Internacional de Monitoreo de Drogas de la Organización Mundial de la Salud (OMS). Cabe señalar que la ANMAT fue el primer organismo estatal sudamericano en alcanzar dicho logro.

Así mismo, se desarrolló un sistema para la detección y control de las enfermedades difundidas por alimentos (vigilancia alimentaria), mediante una estrategia basada en la acción conjunta con centros hospitalarios y otras instituciones.

Al mismo tiempo, se coordinó con otras áreas de la Secretaría de Salud el análisis epidemiológico de la información recibida y las medidas a adoptar.

Control de la calidad de los productos

El potencial sinérgico de las funciones que cumple la ANMAT en medicamentos, alimentos y tecnología médica le permite aprovechar con mayor eficiencia su estructura de fiscalización, teniendo en cuenta que cada una de estas áreas comparte problemas y necesidades en común con las otras, y que todas requieren de apoyo administrativo e informático.

La estrategia en este aspecto fue abordar el problema de la fiscalización desde tres ángulos. *

Registro informatizado en base de datos de empresas y productos. *

Inspecciones, fundamentalmente a las empresas, para garantizar las buenas prácticas de manufactura. *

Vigilancia de los productos ya aprobados, con el objeto de controlar su calidad.

Se ha realizado hasta aquí una breve descripción del caso ANMAT que se destaca como una transformación institucional exitosa en la Argentina. La incorporación de tecnología informática constituyó una condición indispensable para el sorporte y el procesamiento transparente del volumen de información que tramita el organismo.

Simultáneamente se rediseñaron las unidades organizacionales involucradas y se capacitaron los recursos humanos, tanto en cuestiones informáticas como en la transmisión y asimilación de las nuevas pautas culturales.

El impacto de tal transformación no requiere demasiados comentarios, a partir de la reforma del ANMAT el Estado Nacional ejerce con responsabilidad su indelegable función de preservar la salud de la población.

NOTAS

[1]  El neologismo castellano "responsabilidad" se ha difundido como equivalente al vocablo anglosajón "accountability". Return to Texto

[2]  Ver por ejemplo, EE.UU., "Freedom Information Act", sancionada en 1966, con enmiendas en 1974, 1976 y 1982. Una reseña de sus disposiciones fue publicada por INAP-DIEI: "Aportes para la agenda de la reforma del Estado", Dic. 1997. Return to Texto

[3]  Gorostiaga, Angel R. (y comentaristas): "Transparencia en la gestión de gobierno: el rol de las cuentas públicas", Buenos Aires, CITA/OEA, 1996. Return to Texto

[4]  Algunos de los organismos comprendidos en el Decreto Nø 928/96 son: Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), Superintendencia de Servicios de Salud (SSS), Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) y Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Return to Texto

Acciones de Documento

Logo Siare

EIAPP

Logo Redes del CLAD

Logo Asociación CLAD

Publicaciones

Revista 74 CLAD
Suscripción Boletín Reforme

Suscribase al Boletí­n Reforme para recibir semanalmente información actualizada sobre temas importantes.

« Noviembre 2019 »
Noviembre
LuMaMiJuViDo
123
45678910
11121314151617
18192021222324
252627282930