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Reseña sobre la descentralización de la educación en El Salvador

María Elizabeth Ortíz López - (Ministerio de Educación)

Introducción

El Salvador es un país con una extensión territorial de 21 mil kilómetros cuadrados, con una población estimada en 1995 de aproximadamente 5.5 millones de habitantes, lo cual representa una densidad poblacional de 262 habitantes por kilómetro cuadrado. De la población el 54.68% es urbana y el 45.32% es rural.

Aproximadamente 1.7 millones de habitantes, es población de 10 años, y más de la mitad de la población total son mujeres, la tasa de natalidad estimada en 1995 era de 5.0%; lo que permite estimar un incremento considerable de la población a la cual se debe proporcionar el servicio educativo en un corto plazo.

A pesar de esta carga infantil y femenina, los índices de pobreza presentan una disminución de 1990 (59.68%) a 1995 (47.53%), lo cual ilustra los esfuerzos que está realizando el Gobierno de El Salvador en apoyo a las medidas económicas y, sobre todo, a las sociales.

Los indicadores educativos son optimistas ya que el índice de analfabetismo bajó del 40.3% estimado en 1971 a 23.9% en 1992 y a un 19.83% en 1996. En educación parvularia en 1991 se alcanzaba una cobertura del 14%, lográndose en 1996 un 38.3%; en educación básica la cobertura en 1996 fue del 94.5%; en educación media alcanzó el 34.3% en 1996.

Este avance en los indicadores del sistema educativo ha sido posible por el apoyo que el Gobierno de El Salvador a través del Ministerio de Educación ha proporcionado al proceso de Reforma Educativa iniciado formalmente en 1991, el cual está orientado a invertir en los niños y niñas, a fin de asegurarles acceso a la educación, atendiendo a grupos vulnerables en pobreza y sobre todo en pobreza extrema; mediante transferencias y prestaciones debidamente focalizadas que les ayuden a satisfacer algunas necesidades prioritarias para garantizar el aprovechamiento de los recursos destinados a educación; convencidos de que la educación constituye una piedra angular de lucha contra la pobreza, el desempleo y la marginalización.

La Reforma Educativa en El Salvador, se llevó a cabo a partir de los datos vertidos por el diagnóstico que la Universidad de Harvard en conjunto con el Ministerio de Educación y otras instituciones nacionales llevaron a cabo en 1993, los cuales fueron retomados por la Comisión de Educación, Ciencia y Desarrollo, la cual era una representación pluralista de la sociedad civil integrada en octubre de 1994 por el señor Presidente de la República, con 12 connotados ciudadanos que entregaron su informe propuesta en junio de 1995. Con la conformación de esta Comisión prácticamente se inició el proceso consultivo; en el cual se tomó en cuenta la opinión del magisterio y de otros muchos sectores de la sociedad salvadoreña, que de alguna u otra forma estaban vinculados como actores o beneficiarios del quehacer educativo, en lo que se denominó la "Consulta 95", para lo cual el MINED organizó un equipo con su personal técnico a finales de 1994.

Con los resultados se procedió a elaborar los lineamientos de política del Plan Decenal, en los cuales se establecen las estrategias de Descentralización y Desconcentración a implementarse, a fin de sentar las bases para la obtención de la eficiencia en la asignación de los recursos y para el mejoramiento gradual de la eficiencia en la producción del servicio educativo.

Para facilitar la comprensión de cómo se están ejecutando las actividades de descentralización y desconcentración del servicio educativo en El Salvador, la reseña nacional se presentará siguiendo la estructura del cuestionario guía proporcionado por el CLAD.

1. Definición de las políticas educativas; planeación y programación del servicio

En El Salvador, la producción del servicio educativo público y semi-público se apoya en las modalidades de administración escolar local: Consejo Directivo Escolar (CDE), Asociación Comunal para la Educación (ACE) y Consejos Educativos Católicos Escolares (CECE); las cuales, como puede observarse en la matriz de "Funciones y Factores de Producción del Servicio Educativo en El Salvador", tienen como función principal la ejecución y administración de la educación. También, participan en la planeación de edificaciones y equipos necesarios para brindar su servicio. La planeación de las actividades y elaboración del presupuesto escolar, es responsabilidad de las modalidades de administración escolar local, por medio de su Plan Escolar Anual.

Para garantizar la unidad y la identidad nacional, y la equidad del sistema educativo, el nivel central del Ministerio de Educación define las políticas y planes de construcción e infraestructura, textos y contenidos educativos (currículum, programas de estudio, colección de libros de texto Cipotes), los recursos humanos, el mantenimiento de la infraestructura educativa, adquisición de equipo, financiamiento o cofinanciamiento y la adopción de tecnologías. Todas estas políticas y planes se definen con insumos de las modalidades de administración escolar local.

No obstante, los planes y programas educativos anuales se definen en el nivel local, lo mismo que las metas de cobertura y calidad, para lo cual se toma en cuenta las prioridades definidas por los padres de familia, estudiantes, los maestros y administradores de las escuelas, en el Plan Educativo Escolar Anual, que es elaborado por el Director del Centro Educativo y el Consejo de Maestros y aprobado por el Consejo Directivo Escolar (CDE). Este es uno de los organismos que administran la carrera docente, actuando en forma colegiada con la representación de la comunidad educativa: Director, Maestros, Padres de Familia y Alumnos, en las escuelas públicas.

Asimismo intervienen, los Asociaciones Comunales para la Educación (ACE-EDUCO, representadas por los padres de familia), a las cuales el MINED les transfiere recursos financieros mensualmente para administrar el servicio educativo (contratación y pago de maestros, compra de materiales), y los Consejos Educativos Católicos Escolares (CECE) que funcionan en las escuelas Parroquiales y están representados por el Director y maestros. Tales entes planifican también sus actividades anuales y el presupuesto escolar.

En ese sentido, los actores locales que participan en la definición de las políticas o los planes educativos son las Asociaciones de Maestros, Padres de Familia, Estudiantes y la Iglesia, quienes se encuentran representados en el Consejo Directivo Escolar, en la Asociación Comunal para la Educación y en el Consejo Educativo Católico Escolar, como organismos responsables de administrar los servicios educativos.

Las ONGs y la empresa privada participan en la elaboración de estudios para definición de políticas y planes y también en la ejecución de los mismos, a través de la compra de servicios que hace el MINED.

Dado que para el Ministerio de Educación el estudiante es el centro de atención del servicio educativo, éste tiene representación en el Consejo Directivo Escolar, con derecho a voz y voto en las decisiones que se toman colegiadamente.

En igual forma, el mecanismo institucional principal para identificar las preferencias y la voluntad de contribución de los usuarios en la formulación de políticas, planes y programas son los Consejos Directivos Escolares, ACE y CECE; ya que éstos tienen su organización respaldada legalmente en la Ley de la Carrera Docente, auxiliándose de la Asociación Gremial de Maestros (ANDES), la Comisión Nacional de Directores de Institutos Nacionales (CODINES), la Federación de Colegios Católicos, Padres de Familia y Asociaciones de Alumnos.

El Ministerio de Educación viene haciendo grandes esfuerzos por adecuar la oferta a la demanda educativa, a través de la implementación de programas innovadores que incentiven a los maestros, alumnos y padres de familia. Entre ellos figuran EDUCO, Escuela Modelo, Aula Alternativa, Escuela Saludable y el Programa Escolar de Alimentación. Con el desarrollo de estos programas y la revisión

curricular (programas de estudio, nuevos textos) se ha logrado aumentar la cobertura en educación básica (sector público y privado) de 85.6% en 1989 a 94.5% en 1996 y disminuir la deserción del 19.7% de 1989 al 3.4% en 1995.

En educación media la cobertura aumentó de 27.6% en 1989 a 34.3% en 1996. Aunque no existen estudios sobre los factores que determinan esta situación en educación media, se estima que el nivel económico de la familia salvadoreña incide en el hecho de que al finalizar la educación básica, los niños y niñas sean retirados del sistema educativo para incorporarlos al trabajo.

Uno de lo programas que coadyuva a adecuar la oferta a la demanda, pero que al mismo tiempo genera un espacio importante de coordinación intersectorial es el Programa de Escuela Saludable; en el cual participan la Secretaría Nacional de la Familia, los Ministerios de Educación, Salud y Obras Públicas, la Asociación Nacional de Acueductos y Alcantarillados, entre otros.

Esta nueva forma de prestar los servicios educativos a través de los agentes locales, presenta la fortaleza de la prontitud con la que se responde a las necesidades del centro educativo, lo cual es una debilidad del nivel central. Sin embargo, para que el servicio prestado desde el nivel local por los CDE, CECE y ACE sea efectivo, el Ministerio de Educación invierte fuertemente en procesos de capacitación y orientación, así como en asistencia técnica y liquidaciones anuales, por lo que se está llevando a cabo una investigación de sus limitaciones y fortalezas. El nivel central del MINED se fortalece en sus funciones de normar, capacitar y financiar a los niveles departamentales y locales.

Es de hacer notar también, que los agentes locales representados en el Consejo Directivo Escolar, ACE y CECE, la Iglesia, ONGs y la empresa privada, han asumido las responsabilidades de la formulación de políticas, planes y programas educativos, apropiándose de las experiencias realizadas.

2. Administración de la educación

En lo que a la Administración de la Educación se refiere, el cuadro a continuación ilustra la participación de los agentes locales en las actividades de gestión o administración del servicio educativo. El rol principal lo tiene la comunidad educativa a través del Consejo Directivo Escolar, Asociación Comunal para el Desarrollo y Consejo Educativo Católico Escolar.

Participación de los agentes locales en las actividades de gestión o administración

del servicio educativo

Actividades de gestión o administración del

Participación

servicio educativo

Alcaldes

Organización

Empresa privada 3/

  1. Diseño, concertación o vigilancia de los procedimientos administrativos
 

 

CDE, ACE, CECE

 

X

  • Puentes de comunicación entre el aparato educativo locales o los gobiernos municipales
  •  

    CDE, ACE,CECE

    -

  • Seguimiento y control del desempeño de los maestros, selección, promoción y retiro o cancelación de sus contratos. Control de resultados. 1/
  •  

    CDE, ACE, CECE

    X

  • Aportes en especie de tecnologías de gestión
  •  

    CDE, ACE, CECE

     
  • Contribución a la identificación y canalización de la demanda hasta llevarla a consideración de las autoridades competentes
  •  

    CDE, ACE, CECE

     
  • Diseño de currículum y de calendario escolares, selección de textos. 2/
  •  

    CECE

    X

  • Mantenimiento o restauración de las instalaciones
  •  

    CDE, ACE, CECE

    X

  • Consecución de fondos adicionales para los planteles escolares, ya sea de fuentes públicas o de fuentes privadas, domésticas o internacionales
  •  

    CDE, ACE, CECE

     
  • Colaboración con actividades extracurriculares o recreativas
  •  

    CDE, ACE, CECE

    X

  • Otras: Auditorías y fiscalización
  •  

    CDE, ACE, CECE

    X

    1/ Para CDE y CECE en coordinación con las Unidades de Recursos Humanos, con las Juntas de la Carrera Docente, Tribunal Calificador y Tribunal de la Carrera Docente.

    2/ Selección de textos en el sentido de adquisición a través del Bono de la Calidad (CECE). 3/ Mediante contratación de servicios.

    3/ Mediante contratación de servicios

     

    No existen datos para estimar el costo de la participación de la comunidad en la prestación del servicio educativo; pero un aporte grande es el trabajo administrativo, financiero y gerencial que realiza la comunidad a través del CDE y ACE, ya que el padre de familia es el Tesorero en el caso de los CDE y en las ACE los padres administran todo el servicio, incluyendo la contratación de los maestros.

    Por lo tanto, el papel primordial del CDE y ACE es convertirse en los garantes de que los recursos escasos se administren con eficiencia y lleguen oportunamente a los niños y niñas de El Salvador.

    El incentivo que el Gobierno otorga a la comunidad para la prestación de los servicios mencionados, es apoyar su gestión dado que muchos procesos ya se habían iniciado en la comunidad. Por ejemplo el Programa EDUCO nació de una organización que ya existía en los años de la guerra civil (1980-1992), mediante la cual la comunidad pagaba a los maestros; mientras que el CDE, ha institucionalizado la organización de padres de familia, integrados con maestros y alumnos para la administración de los centros educativos. El Gobierno de El Salvador ha hecho grandes esfuerzos para institucionalizar la organización de la comunidad y la transferencia de recursos para su mejor funcionamiento.

    La descentralización a través del sistema educativo ha sido apoyada por la sociedad civil, mediante su participación activa en la gestión y administración. Esto constituye una muestra de la cultura de organización de la sociedad civil y de su movilización en torno a los asuntos de interés educativo. En el caso de El Salvador, la vía de descentralizar la educación a través de las municipalidades, se vio ensombrecida por los factores políticos, agravados durante la guerra, ya que las municipalidades tuvieron su cadena de sufrimiento que no les permitió proporcionar apoyo al sector educativo y no ofrecieron la estabilidad y continuidad que los procesos requerían.

     

    1. Financiación de la educación

    En cuanto a la financiación se refiere, la captación de recursos con los cuales se financia la educación, se hace directamente en el nivel central dado que las normas fiscales intergubernamentales han determinado esa modalidad.

    Así también, el nivel central del Ministerio de Educación está iniciando procesos de transferencias a las Direcciones Departamentales de Educación y a la comunidad educativa, en el caso de las Direcciones Departamentales para pago de salarios de los maestros y del personal administrativo de cada departamento (El Salvador está organizado políticamente en 14 Departamentos o Provincias), y los gastos de funcionamiento de las respectivas oficinas. En el caso de los centros educativos se hacen transferencias para gestiones administrativas menores a través del Bono de la Calidad Educativa a todas las escuelas del país, así como bonos adicionales a los programas de Escuelas Saludables, Escuelas Modelo y por supuesto, al Programa EDUCO. Todo es transferido a cuentas bancarias de cada Consejo Directivo Escolar, ACE y CECE, quienes administran estos fondos, de acuerdo a procedimientos establecidos. Es de hacer notar que los montos y modalidades de transferencias están definidas en el nivel central y los organismos subvencionados no tienen decisiones en estos casos.

    Las asignaciones de recursos presupuestarios públicos para el sector educativo son mayormente para gastos corrientes, pero han permitido canalizar estímulos destinados a la producción de metas. Desde 1989, el Ministerio de Educación presenta una asignación presupuestaria ascendente, al igual que las asignaciones a otras instituciones que también contribuyen al sector educativo (FEPADE, FIS, INSAFORP). De hecho, para 1998, es uno de los dos Ministerios a quienes se les ha asignado mayores recursos.

    La descentralización y la desconcentración de la administración de los servicios educativos, han abierto enormes posibilidades para el desarrollo de nuevas formas de control, de tal forma que la comunidad educativa representada en los CDE, ACE y CECE participa a través de controles numérico-formales sobre los recursos que se les han transferido. El nivel central del Ministerio de Educación controla, a través de liquidación y auditorías, las modalidades de administración escolar local, las cuales ya ofrecen resultados de la gestión.

    En el presente año el MINED, con la participación de su personal técnico del nivel central y departamental, brindó asistencia técnica a la inversión del bono de la calidad, a cada modalidad de administración escolar local, CDE, ACE y CECE, con el fin de facilitar la liquidación de los bonos, la cual se realiza antes de finalizar el año escolar contratando para ello servicios privados de auditoría.

    En igual forma las quejas, las denuncias y las evaluaciones son utilizadas para ejecutar acciones concretas, especialmente de formulación y seguimiento de política, dado que la misma Reforma Educativa tuvo como motor primordial la evaluación que la Universidad de Harvard con otras organizaciones de la sociedad civil hizo al sistema educativo. Además todos los procesos educativos y administrativos están implementándose con el apoyo de un componente de Comunicaciones apoyado en programas a través de los medios de prensa, radio, televisión, revistas trimestrales, entre otros. Así también se cuenta con teléfonos para efectuar denuncias, a las cuales se les da seguimiento hasta lograr su solución.

    Por otro lado, el marco legal del Ministerio permite que instancias legales escuchen y resuelvan las denuncias que la comunidad educativa y la sociedad civil efectúen. Entre ellas figuran las Juntas de la Carrera Docente, el Tribunal Calificador y la Junta de la Carrera Docente. Además se mantiene un permanente diálogo con ONG’s, empresa privada, gremios y universidades en la compra de bienes y servicios que fortalecen los procesos de la Reforma Educativa.

    Funciones o factores de producción del servicio educativo en El Salvador

    Funciones/Factores

    Políticas y Planeación

    Ejecución y Administración

    Financiación

    Vigilancia y Control

    Edificaciones

    MIXTA (MINED, Iglesia, padres de familia)

    CDE, ACE, CECE

    MIXTA

    MAEL, MINED

    Equipos

    MIXTO (MINED, Iglesia, padres de familia)

    CDE, ACE, CECE

    MIXTA

    MAEL, MINED

    Textos

    MINED

    CDE, ACE, CECE

    MINED

    MINED

    Diseño Curricular

    MINED

    CDE, ACE, CECE

    MINED

    MINED

    Métodos de Enseñanza

    MINED

    CDE, ACE, CECE

    MINED

    MINED

    Maestros

    MINED (Central con insumos del nivel departamental)

    MAEL, Juntas de la Carrera Docente, Tribunal Calificador, Tribunal Carrera Docente, MINED

    MINED

    MINED

    Administrador

    MINED, centros educativos (CDE, ACE y CECE)

    CDE, CECE, ACE

    MIXTO

    CDE, ACE, CECE

    Técnicas de Administración

    MINED

    DIRECCIONES DEPTALES, MAEL

    MINED

    MINED

    Padres

    Plan Escolar Anual

    MAEL

    MINED

    MINED

    Alcaldes y autoridades locales

     

    Direcciones Departamentales de Educación

    MINED

    MINED, Direcciones Departamentales de Educación

    Empresas

    MINED

    Compra de servicios por el MINED

     

    MINED

    Otros agentes locales

    Gremios y otros (Consulta 95), Reforma, Ley General de Educación

    Arzobispado, A. Colegios Católicos; privados, universidades, gremios

    MIXTO

    MIXTO

    Recursos financieros

    MINED

    MAEL

    Compartidas (MINED, Iglesia, padres de familia)

    Compartidas

    Técnicas de Evaluación y Control

    MINED

    MINED

    MINED y MAEL

    MINED

     

    MINED: Ministerio de Educación de la República de El Salvador

    MAEL: Modalidad de Administración Escolar Local (CDE, ACE, CECE)

    CDE: Consejo Directivo Escolar (1996)

    ACE: Asociación Comunal para la Educación (1990)

    CECE: Consejo Educativo Católico Escolar (1997)

     

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