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Reseña de Panamá

Ministerio de Educación

Introducción

La nación panameña está organizada como estado soberano e independiente, cuya denominación es República de Panamá. Su gobierno es unitario, republicano, democrático y representativo. El Balboa es la unidad monetaria del país y es equivalente al dólar de los Estados Unidos de América.

El territorio del Estado panameño tiene una superficie de 75.517 km2 y se divide políticamente en provincias, éstas a su vez en distritos y los distritos en corregimientos. La división político-administrativa comprende nueve provincias, cuatro comarcas indígenas, 67 distritos o municipios, y 511 corregimientos.

La población total de la República, estimada el 1° de julio de 1997, es de 2.718.686, y la densidad al año 1996 era de 35.4 habitantes por km2. Como consecuencia de la posición geográfica del istmo y de una serie de circunstancias históricas, la población está constituida por diversos grupos humanos. Los grupos indígenas representan aproximadamente el 8.3% del total de la población de la República y están constituidos por cinco grupos claramente definidos.

Cuando se estableció la República en 1903, la educación fue organizada de manera centralizada, al igual que en muchos países latinoamericanos. Posteriormente, con la Constitución de 1946, que incorpora principios inéditos en materia social y educativa, se aprueba la Ley 47 de 1946 Orgánica de Educación y se crean en cada provincia las Inspecciones Provinciales de Educación con el propósito de lograr una administración más efectiva, aunque muy subordinadas a las decisiones emanadas del nivel central. A medida que creció la prestación del servicio, los problemas técnicos y administrativos se fueron agravando.

Los primeros intentos para la descentralización educativa, encuentran sustento en la Constitución Política de 1972 y se crean las primeras Unidades Descentralizadas de Educación en el ámbito regional, como punto de partida para la descentralización administrativa del país. Igualmente se inició un proceso de Reforma Educativa que procuraba la descentralización administrativa y operativa a nivel local. Una de las realizaciones más importantes fue la creación de los Núcleos de Desarrollo Educativo involucrando a la comunidad, la escuela y la familia.

La estrategia utilizada para la divulgación e implementación de la reforma no dio los resultados esperados, lo que trajo como consecuencia el surgimiento de una débil base de apoyo, que se evidenció en el movimiento antirreformista de 1979 que logró la suspensión de las acciones de Reforma Educativa, hasta tanto una Comisión Coordinadora de la Educación Nacional propusiera los cambios a la Ley de Educación.

No fue hasta 1996, en medio de cambios políticos cualitativamente significativos que procuran la Modernización del Estado Panameño, que se reforma la Ley Orgánica de Educación y se establece que el sistema educativo se desarrollará sobre la base de la descentralización, como estrategia administrativa y proceso de ampliación y modificación de las formas de participación de los diversos agentes en los distintos niveles de gestión del sistema.

El Estado panameño en su Estrategia Decenal de Modernización de la Educación, 1997-2006, se propone construir un modelo de educación democrática y de calidad, capaz de formar a todas las personas, de todas las regiones y condición social del país, para que adquieran los conocimientos, actitudes y destrezas que les permitan vivir y participar activamente en la sociedad moderna.

En este sentido, el Sistema educativo panameño orientará sus esfuerzos durante la próxima década, de conformidad con las políticas siguientes:

  • Fomento de la democratización de los servicios educativos.
  • Atención prioritaria al mejoramiento de la calidad de la educación.
  • Búsqueda de una planificación y gestión moderna, descentralizada y eficiente.
  • Ampliación de la participación de la familia y la comunidad en la educación.

En el marco de la visión propuesta, como parte de la misión del Ministerio de Educación, se pondrá en marcha la descentralización progresiva de las decisiones y funciones, que permita fortalecer el compromiso y la capacidad de innovación técnico pedagógica y administrativa de las instancias regionales del sistema y, sobre todo, de los centros educativos de todo el país.

Con este propósito, en agosto de 1977 se crearon mediante ley, las Juntas Educativas Regionales y las Juntas Educativas Escolares, como instituciones dependientes administrativa y financieramente del Ministerio de Educación, pero con plena autonomía funcional.

Como puede apreciarse, el país ha retomado recientemente la descentralización educativa dentro de un proceso de modernización del Estado panameño que ha iniciado el gobierno nacional, como un medio para lograr el mejoramiento de la calidad, la democratización y la eficiencia administrativa en la educación.

A continuación se presenta la reseña nacional sobre la descentralización de la educación oficial en Panamá, con base en el cuestionario elaborado por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).

 

1. Planeación y programación del servicio educativo

En el proceso de descentralización de la educación en Panamá, las Direcciones Regionales de Educación constituyen el agente estatal responsable de promover la participación efectiva de la comunidad en la solución de los problemas que afecten la educación nacional.

Para ello funcionarán en cada región escolar, asambleas pedagógicas, centros de colaboración, asociaciones de docentes, asociaciones de padres de familia, organizaciones estudiantiles, congresos indígenas, juntas municipales de educación y comisiones técnicas de investigación educativa, que serán organismos de consulta y apoyo a la gestión educativa.

1.1. Definición de políticas educativas

De acuerdo a los mecanismos vigentes hasta 1995, las políticas de construcción de infraestructura, textos y contenidos educativos, recursos humanos, mantenimiento, atención especial, definición o adquisición de equipos, financiación o cofinanciación y de adopción de tecnologías educativas se definían en el nivel central.

La nueva ley educativa aprobada en 1995, establece que la planificación y ejecución de la política educativa nacional responderá a los criterios científicos de descentralización y regionalización del país.

Corresponde al nivel central elaborar y hacer cumplir las normas y políticas que aseguren el carácter nacional, democrático, científico y moderno del sistema educativo nacional.

A nivel regional se trazan las políticas educativas regionales tomando como base las políticas y normas nacionales, así como las necesidades, características y potencialidades de la región. Tanto en el diseño de las políticas regionales, como en su ejecución, seguimiento y evaluación, participarán las Juntas Educativas Regionales, creadas recientemente mediante Ley 28 de agosto de 1997, e integradas por tres representantes de los educadores y de dos padres de familia escogidos mediante elecciones y un representante del ejecutivo. Estos miembros de la junta, designarán dos representantes de la comunidad de ternas presentadas por asociaciones empresariales, cívicas, obreras, eclesiásticas y otros grupos organizados por la sociedad civil.

A nivel municipal existirá una Junta Municipal de Educación que elaborará conjuntamente con la Dirección Regional de Educación el plan de realizaciones mínimas a seguir, que abarque todos los aspectos de la labor escolar del año lectivo siguiente. La Junta Municipal de Educación estará compuesta por siete miembros nombrados, dos por el Ministerio de Educación, uno por el Consejo Municipal, dos por votación de las Asociaciones de Padres de Familia y dos por votación de los maestros del Distrito.

El nivel local o institucional comprende los centros escolares y corresponde a esta instancia, la ejecución de las políticas y estrategias tendientes a lograr los fines y objetivos de la educación con el apoyo de las Juntas Educativas Escolares.

Las Juntas Educativas Escolares estarán integradas, además del Director de la escuela, por dos educadores, dos padres de familia y un estudiante en el caso de los centros educativos del segundo nivel, escogidos por sus correspondientes organizaciones. Al igual que en las Juntas Educativas Regionales, estos miembros elegirán a un representante de la comunidad de ternas presentadas por asociaciones empresariales, cívicas, obreras, eclesiásticas y otros grupos organizados por la sociedad civil.

1.2. Definición de planes y programas a nivel local

De acuerdo con lo establecido en la Ley 28 de agosto de 1997 para la descentralización de la educación, las metas de cobertura y calidad se definirán en el ámbito local con base en las políticas establecidas a nivel nacional y regional. El Proyecto Educativo de cada centro escolar se desarrollará, ejecutará y evaluará con el apoyo de las Juntas Educativas Escolares. Dada la conformación de esta Junta se puede asegurar que las demandas o prioridades de padres, estudiantes, docentes y directivos quedarán debidamente incorporadas.

1.3. Participación de actores locales en la definición de las políticas o planes educativos

La participación de los actores locales en la definición de las políticas educativas ha sido débil, esporádica, de carácter circunstancial, sin rigidez científica ni evaluación de las mismas. La Ley 28 de 1997 que actualmente se implementa, establece los mecanismos para promover la participación activa y permanente de los actores locales como lo son el alcalde, el concejo municipal, las asociaciones de padres de familia, las asociaciones locales de maestros, las asociaciones cívicas, eclesiásticas, obreras, empresariales y otros grupos organizados de la sociedad civil, a través de las Juntas Educativas Regionales, las Juntas Municipales de Educación y las Juntas Educativas Escolares.

1.4. Principal fuerza orientadora del servicio educativo

La experiencia indica que el gobierno central ha determinado la orientación del servicio educativo con base en las demandas de las Direcciones Educativas Regionales, limitando su oferta educativa a la inercia burocrática. Dentro de la operatividad de la estrategia decenal de la educación, se contempla la participación efectiva de la comunidad como fuerza orientadora que permitirá la detección de la demanda de los diferentes componentes de la sociedad.

1.5. Mecanismos institucionales para la participación en la formulación de políticas, planes y programas

En nuestro país no existían mecanismos institucionales para identificar las preferencias y la voluntad de los usuarios en la formulación de políticas, planes y programas, no obstante se han establecido vías para lograrlos a través de la integración de la comunidad educativa como un ente de alianza entre los educadores, estudiantes, familia, organizaciones e instituciones de la comunidad y otras instancias de la sociedad, que trabajarán para asegurar formas de colaboración efectivas, en función del logro de los objetivos de la educación. Para ello se crearán y pondrán en marcha las asociaciones, centros de colaboración, consejos, juntas, comisiones y otros mecanismos participantes y de concertación en las escuelas, comunidades locales, municipios, circuitos, zonas, regiones educativas y nivel central del sistema.

1.6. Limitaciones en la adecuación de la oferta a la demanda educativa

La principal limitación para adecuar la oferta a la demanda educativa es el desconocimiento de la demanda por parte de las Direcciones Regionales y las rigideces de la legislación para que los recursos humanos existentes, puedan ser reubicados de acuerdo con la demanda educativa.

1.7. Fortalezas y debilidades del servicio educativo prestado por los agentes locales y el nivel central

El servicio educativo oficial en Panamá es prestado por el nivel central, mientras que los agentes locales se limitan a ofrecer servicios educativos particulares a través de entidades privadas.

El servicio educativo ha logrado una considerable expansión y diversificación en sus instituciones y recursos, formando una red de servicios educativos que cubre el territorio nacional, cuya cobertura neta en el año 1995, alcanzó el 47.3% de la población en edad preescolar, el 91.0% de la población en edad de asistir a primaria y el 56.1% de la población en edad de asistir a la educación media.

Existen centros de educación primaria en todos los corregimientos del país; se cuenta con educación secundaria en la totalidad de los distritos y se brinda educación superior en todas las provincias.

A pesar del incremento de la cobertura, la equidad y la calidad educativa, el sistema se ha deteriorado y con ello se han creado nuevos problemas; el sistema educativo nacional ha venido manifestando una tendencia hacia el desgaste y la desarticulación de sus niveles y modalidades.

Otra manifestación es la persistencia de un estilo administrativo centralizador, jerarquizado y burocratizante, concentrando en las instancias superiores del sistema poder y recursos, y dejando poco espacio, poder de decisión y facilidades operativas en el nivel institucional de base.

1.8. Apropiación de planes y programas educativos por parte de los agentes locales

Los agentes locales han sido convocados y han participado activamente en la formulación de políticas, planes y programas educativos a través de las Comisiones Regionales de Modernización de la Educación. Existe una apropiación de las políticas y estrategias para la modernización de la educación especialmente en las asociaciones cívicas, eclesiásticas y de padres de familia.

 

2. Administración de la educación

2.1. Participación de las organizaciones comunitarias en actividades de gestión o de administración del servicio educativo

Las organizaciones comunitarias han participado sobre todo en la identificación y canalización de la demanda, la consecución de fondos adicionales para los planteles escolares, el desarrollo de actividades extra-curriculares o recreativas y en el mantenimiento y reparación de las instalaciones escolares. A manera de ejemplos, podemos mencionar:

  • Los alcaldes destinan algunos recursos a los centros educativos con fines recreativos, deportivos y culturales.
  • Los consejos municipales asignan partidas presupuestarias para atender pintura, reparaciones menores y comedores escolares de las escuelas del primer nivel de enseñanza.
  • Las asociaciones de padres de familia han sido los actores locales más activos, ellos permiten el desarrollo de numerosas actividades que conllevan la dotación de materiales didácticos, reparación de aula, centros recreativos culturales y la realización de ferias.
  • La comunidad educativa de cada centro escolar del nivel medio, conformada por padres de familia, educadores y estudiantes vigila la utilización de los recursos financieros proporcionados a los colegios a través de la Ley 13.
  • Algunos capítulos locales incentivaron la creación de los Centros de Colaboración y las Asambleas Educativas.
  • Las asociaciones de estudiantes toman como valor creativo el elemento básico de los programas ambientales, clases de ciencia, proyecciones folklóricas, sociedades de graduandos y cruz roja.

Como se puede apreciar, la participación de las autoridades y organizaciones locales ha sido de carácter informal y su influencia no ha sido decisoria en la manera que se ejecuta el servicio educativo.

Con la implementación de la Ley 28, a partir del año escolar 1998 las Juntas Educativas Regionales y las Juntas Educativas Escolares tendrán las siguientes funciones, que les permitirán:

A nivel regional:

  • Participar en la selección del personal, mediante el reclutamiento y preselección del personal docente, directivo y de supervisión de la región escolar, incluyendo al Director Regional de Educación.
  • Contribuir a la identificación de la demanda, al servir como organismo consultivo y de apoyo a la Dirección Regional y colaborar en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación del plan de desarrollo educativo.
  • Seguimiento y control de resultados, ya que le corresponde velar por la calidad de la educación con miras a garantizar la eficiencia y efectividad de los fines de la educación panameña.

A nivel local:

  • Contribuir a la identificación y canalización de la demanda al apoyar en el desarrollo del proyecto educativo del centro escolar y colaborar en su efectiva ejecución y evaluación.
  • Controlar los resultados, con la evaluación del proceso de enseñanza en el centro educativo y proponer las recomendaciones de cambio que se requieran.
  • Como puente de comunicación, al servir como órgano de comunicación de las juntas educativas regionales y contribuir con los procesos de participación y proyección comunitaria en materia educativa.
  • Participar en la promoción del docente, con la elaboración de programas de estímulos para la superación profesional y colaborar en su efectiva implementación y evaluación.

2.2. Aporte de las municipalidades

Los aportes que las municipalidades hacen con sus propios recursos al servicio educativo, ascendieron en el año 1996, a 1.6 millones de dólares lo que representa el 0.4% del gasto del gobierno central en educación (431.9 millones de dólares). No se dispone de información que nos permita identificar el valor de los aportes que realiza el resto de las organizaciones de la sociedad civil.

2.3. Incentivos a la participación de agentes locales en la administración de la educación

A través del Fondo de Emergencia Social (FES) el gobierno otorga incentivos a las organizaciones no gubernamentales (ONG) para la administración de proyectos comunitarios equivalente al cinco por ciento (5%) del costo del proyecto. En un programa a cinco años el Ministerio de Educación transferirá hasta 22.0 millones de balboas al FES, para el mejoramiento de las instalaciones escolares en los 185 corregimientos más pobres del país y las Asociaciones de Padres de Familia se están organizando como ONG para la administración de estos proyectos educativos.

2.4. Resistencias y obstáculos para la participación en la gestión y administración de la educación

Existe un nivel de resistencia por parte del personal directivo y docente de las escuelas que desestimula la participación de la sociedad civil en la gestión y administración de la educación. La percepción que tiene la mayoría de las asociaciones de padres de familia y las autoridades locales es que su participación se limita a servir de caja menuda a la escuela. Esta situación se propone subsanar con la creación de las Juntas Educativas Escolares, como estrategia para la participación de la comunidad y las autoridades locales en la gestión y administración de la educación.

2.5. Cultura organizacional de la sociedad civil en torno a la participación en la gestión y administración de la educación

La participación de la sociedad civil en torno a la participación de la gestión y administración de la educación es creciente:

  • En las comunidades rurales se están organizando los Comités de Padres y Madres (COPAMACE) para la administración de los Centros Comunitarios y Familiares de Educación Comunitaria (CEFACEI).
  • Las Asociaciones de Padres de Familia se están organizando como ONG para la administración de proyectos de infraestructura escolar que se ejecutan a través del Fondo de Emergencia Social (FES).
  • Las asociaciones de docentes y de padres de familia se apropiaron y participaron activamente en las elecciones celebradas en diciembre de 1997, para la conformación de las Juntas Educativas Regionales.

 

3. Financiación de la educación

3.1. Captación de recursos

Los recursos con los cuales se financia la educación en Panamá, son captados prácticamente en su totalidad por el gobierno central. De acuerdo con la Ley, el gasto público en el sector educativo no será inferior al seis por ciento (6%) del producto interno bruto del año anterior.

3.2. Transferencia de recursos a niveles subnacionales para educación

El gobierno nacional, a través del Ministerio de Educación, transfiere a los niveles subnacionales recursos para la educación media. Estos recursos se asignan directamente a los centros educativos para cubrir algunos gastos operativos de las escuelas (no incluye el pago de servicios personales ni servicios básicos). Estas transferencias representaron para 1997 el 7.0% (16.1 millones de balboas) del total del presupuesto que destinó el Ministerio de Educación para los gastos en los niveles subnacionales (229.6 millones de balboas).

En la actualidad se desarrolla un proyecto piloto para transferir a las escuelas primarias, recursos para el mantenimiento de los edificios escolares, a través de las asociaciones de padres de familia o las Juntas Educativas Escolares.

3.3. Autonomía en el nivel subnacional para la asignación de recursos

De acuerdo con la reglamentación vigente, los centros educativos de nivel medio deben destinar veinticinco por ciento de estas transferencias, a gastos de mantenimiento, diez por ciento a bienestar estudiantil y disponen de libertad para asignar el resto de los recursos, 65% a los distintos factores de producción del servicio educativo. Las asignaciones, excepto las destinadas a bienestar estudiantil, pueden ser modificadas a solicitud del plantel.

3.4. Características de las asignaciones presupuestarias

El gasto corriente representa el 84.0% de las asignaciones de recursos del presupuesto nacional para el sector educativo, aunque en el caso particular del Ministerio de Educación, esta proporción ha disminuido en un 10% en el período 1990-1997.

Las instituciones del sector deben presentar un presupuesto por programa y disponen de autonomía para asignar los recursos, excepto en el área de servicios personales donde existen restricciones para aumentar los gastos. Con base en análisis de los programas y asignaciones solicitadas, el Consejo de Gabinete (Presidente y Ministros) establece las asignaciones para gastos de operación e inversiones de todas las instituciones del sector público, que somete a la consideración y aprobación de la Asamblea Legislativa.

El 10% del presupuesto del sector educativo (50.6 millones de balboas) se financia mediante un tributo de destinación específica, denominado seguro educativo y creado mediante Ley 13 de 28 de julio de 1987.

3.5. Consecución de recursos en el ámbito municipal

De acuerdo con la Ley de Educación los gobiernos municipales deben destinar un 20% de sus fondos a la educación oficial básica y el 5% a la educación física.

En la práctica, cada municipio dispone de total autonomía para asignar recursos a la educación en su presupuesto de rentas y gastos. Estos aportes no superan el ocho por ciento del presupuesto total.

Para 1996 el presupuesto asignado para educación por los Municipios del país era de 1.7 millones de dólares, que representa el 2.7% de su presupuesto (64.0 millones de balboas). Estas cifras no incluyen los aportes de los representantes de Corregimientos con cargo al fondo de operaciones de las Juntas Comunales, ni los fondos destinados a proyectos educativos en el Programa de Inversiones Locales (PROINLO) que financian los gobiernos locales, con transferencias que reciben del gobierno central para inversiones comunitarias.

 

4. Control y evaluación de la educación

4.1. Participación de las organizaciones comunitarias y los gobiernos subnacionales en el control del gasto nacional y de la gestión central de la educación

Los gobiernos subnacionales participan del control de la gestión educativa por conducto de los Consejos Provinciales de Coordinación, integrados por el Gobernador y los Representantes de Corregimientos de cada Provincia. Los controles son en su mayoría de desempeño, de carácter informal y se presentan sesiones que celebran periódicamente con el señor Ministro de Educación y su equipo.

4.2. Eficacia de las denuncias o evaluaciones presentadas por agentes locales públicos o privados

Los agentes locales pueden dirigirse a los Directores Regionales de Educación con relación a las quejas o denuncias sobre el servicio educativo. Ante cualquier denuncia el Director Regional asigna al Supervisor de la Zona Escolar respectiva, para que prepare un informe. Con base en este informe se toman las medidas administrativas del caso y pueden dar lugar a amonestaciones verbales, amonestaciones escritas, traslado o destitución, conforme a los procedimientos establecidos en la ley.

4.3. Transferencia de recursos de gobiernos subnacionales

Los gobiernos municipales al igual que el gobierno central, pueden transferir mediante convenios, recursos incorporados en su presupuesto a organizaciones de la sociedad civil, para comprometer recursos de cofinanciación. La vigilancia y el control de tales convenios se hace según sea el caso, mediante la verificación de los insumos adquiridos o de los productos entregados.

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