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Reseña de Guatemala

Ministerio de Educación

Introducción

Guatemala, país situado al centro del continente americano, posee una extensión territorial de 108,889 Km2 y en ellos, desigualmente distribuidos, una población de 8 a 10 millones de habitantes. Esta población se reparte en 24 idiomas, más de una docena de culturas y una situación étnica e interétnica crecientemente compleja.

Como país multilingüe, los idiomas Quiché, Mam, Cakchiquel y Kekchí son hablados cada uno, por 300.000 a 600.000 personas; el Kanjobal, el Tzutjil, el Ixil, el Chortí y el Pocomchí son hablados, cada uno, por 50.000 a 100.000 personas; el Poptí, el Pocomam, el Chuj y el Sacapulteco son hablados cada uno, por 20.000 a 49.000 personas el Itzá, el Mopán, el Acateco, el Achí, el Sipacapense, el Uspanteco, el Aguacateco, el Tectiteco y el Garífuna son hablados cada uno, por menos de 20.000 personas. Todos los idiomas anteriores, con excepción del Garífuna, son de origen cultural Maya. El Xinca es hablado por menos de 100 personas; es mesoamericano pero no maya. El Garífuna tiene raíces caribes y africanas.

Las fronteras lingüísticas no coinciden siempre con fronteras culturales de otra naturaleza, por lo que el número de lenguas y regiones lingüísticas no coincide con el número de culturas del país. Combinando criterios de visión del mundo, tecnología y ecología, en Guatemala pueden distinguirse alrededor de una docena de culturas. Unas son mezclas de cultura maya, maya-tolteca o xinca con española; otras son mezcla de cultura africana y caribe; otras son hispanizadas, ladinas rurales y urbanas, viejas y recientes. Entre éstas se encuentran desde culturas silvícolas y agrícolas de subsistencia con alto grado de dependencia con respecto a la naturaleza, hasta culturas cosmopolitas, científicas y tecnológicas en sentido occidental.

Desde el punto de vista étnico, el país tiene áreas densamente pobladas en cada región linguística-cultural. Pero el surgimiento y afianzamiento de focos de etnicidad es un fenómeno reciente y tiende a extenderse. La realidad cultural de Guatemala es pues multilingüe, pluricultural y multiétnica.

El reconocimiento de la realidad cultural y educativa de Guatemala ha sido lento por parte del Estado. Sin embargo, tras varios siglos de políticas de asimilación, integración y ladinización, el Estado ha asumido la rectificación de sus políticas, instituciones y programas públicos, para adecuarlas a la realidad multilingüe, pluricultural y multiétnica en un marco crecientemente democrático y pluralista.

Luego de finalizados más de 36 años de conflicto interno, mediante la firma de los Acuerdos de Paz firme y duradera, se renueva la urgente necesidad y el compromiso de una Reforma Educativa caracterizada por la participación de todos los sectores de la sociedad guatemalteca, como lo subrayan el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas y el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria.

1. Contexto del sector educación

La Constitución Política de la República señala que es obligación del Estado proporcionar educación a los habitantes sin discriminación alguna y declara que los habitantes tienen el derecho y la obligación de recibir la educación pre-primaria, primaria y básica, dentro de los límites que fija la ley, que la educación impartida por el Estado es gratuita y que se promoverá la educación especial, la diversificada y la extraescolar.

A pesar del aparente consenso nacional sobre la importancia de la educación para el mejoramiento de la calidad de vida de la población y para el desarrollo del país, muchos guatemaltecos no han tenido acceso a las oportunidades educativas de ningún tipo, ni escolarizadas ni desescolarizadas. Cerca de un 36% de la población económicamente activa no posee ningún grado de escolaridad y un 25% posee solamente entre uno y tres años de escolaridad primaria.

Asimismo, el sistema ha sido poco eficaz para lograr que su proceso y su producto respondan a las necesidades y aspiraciones del contexto social. Guatemala se encuentra entre los países con los peores indicadores educativos de América Latina. En términos de analfabetismo, años de escolaridad de la población, porcentaje de alumnos que completan la educación primaria, proporción de alumnos matriculados en secundaria y en educación terciaria y financiamiento de la educación, en sí el país presenta algunos de los mayores problemas a nivel continental.

El propósito básico de la estrategia educativa es transformar participativamente el sector educación, fortaleciendo la educación para el trabajo, la convivencia democrática y la paz, buscando un sistema más congruente con la realidad del país, más equitativo y de mayor calidad, así como contribuyendo a la competitividad.

Para hacer frente al reto de la transformación educativa en el país, el Ministerio de Educación ha formulado las Políticas de Acción para el período 1996-2000 que involucran los aspectos más sensibles del sistema educativo nacional cuyos objetivos son:

  • Reforma educativa orientada a dar respuesta a las necesidades y características de la población, con énfasis en la participación a todo nivel para responder efectivamente a las demandas actuales y futuras.
  • Ampliación de la cobertura orientada a la universalización del acceso a los primeros tres grados del nivel primario y a la reducción del analfabetismo a un 30% para el año 2000.
  • Participación comunitaria impulsando alianzas con diversos sectores y una gestión participativa.
  • Mejoramiento de la calidad de la educación que responda a circunstancias locales y nacionales tomando en cuenta las características pluriculturales y multiétnicas de la población guatemalteca.
  • Modernización institucional que abarque la reforma administrativa orientada a la desconcentración, la descentralización y la simplificación del Ministerio de Educación como instrumento de la eficiencia y eficacia de la provisión de servicios educativos.
  • Ampliación de cobertura de educación extraescolar con el apoyo de otros sectores del país, facilitando la incorporación de jóvenes y adultos a la población económicamente activa.
  • Fortalecer los programas de alfabetización y postalfabetización para disminuir en forma sustantiva los índices de analfabetismo y atender a la población bilingüe en coordinación con Ogs y ONGs.
  • Optimizar la cooperación y coordinación de las acciones nacionales e internacionales para asegurar que respondan a una estrategia que emane del sector.
  • Contribuir a la consolidación de la paz a través del desarrollo de personas capaces de enfrentar los retos e impulsar las transformaciones de la sociedad guatemalteca.

2. Definición de las políticas educativas; planeación y programación del servicio

El diseño de políticas de construcción de infraestructura educativa y de apoyo administrativo se desarrolla en el nivel central pero su formulación y ejecución se determina en el nivel local. Para el efecto se cuenta con una serie de instancias gubernamentales que apoya la ejecución de dichas políticas, tales como el Fondo de Inversión Social -FIS-: Fondo Nacional para la Paz –FONAPAZ- y Consejos de Desarrollo.

La formulación y adecuación curricular dentro del sector educativo se coordina, dirige y ejecuta dentro del Ministerio de Educación a través del Sistema Nacional de Mejoramiento de Recursos Humanos y Adecuación Curricular -SIMAC-. La adquisición y distribución a nivel nacional de textos se realiza por medio del Ministerio de Educación bajo la coordinación de la Dirección General de Proyectos de Apoyo -DIGEPA-.

Las políticas en materia de Administración de Recursos Humanos al servicio del Estado se encuentran definidas en un marco jurídico de observancia general, y en lo que respecta a puestos docentes se cuenta con una legislación específica.

En los niveles Pre-primario y Primario la selección, calificación y promoción de docentes se realiza mediante el concurso de Jurados Municipales de Oposición integrados por representantes de la Comunidad Educativa (Maestros, Padres de Familia, Municipalidades, Organizaciones No Gubernamentales), a quienes les corresponde el análisis y evaluación de cada caso y luego de satisfechos los requerimientos para cada acción administrativa trasladan al Despacho Ministerial su decisión para que éste proceda a la emisión del nombramiento. En relación a los factores de evaluación e incentivos, el Ministerio de Educación contempla el ascenso por clase escalafonaria después de cinco años de servicio continuo representando un porcentaje del 20% de su salario inicial hasta cubrir el cien por ciento.

En el Nivel Medio, la selección, calificación y promoción se realiza mediante el concurso de las direcciones de establecimientos educativos y Direcciones Departamentales, con base en lo regulado por la Ley del Servicio Civil. Al igual que en los niveles Pre-primario y Primario la evaluación e incentivos para docentes, contemplan el ascenso por clase escalafonaria después de cinco años de servicio continuo representando un porcentaje del 20% de su salario inicial hasta cubrir el cien por ciento.

En cuanto al personal administrativo, técnico y de servicio, los procedimientos se encuentran establecidos por la Ley de Servicio Civil.

Las acciones de mantenimiento se realizan en los niveles central, departamental y local, con financiamiento gubernamental mediante el presupuesto de gastos autorizado y a través de apoyos brindados por organismos no gubernamentales.

Las políticas de atención especial se formulan y definen en el nivel central y su ejecución se transfiere a diversos programas. En materia de cobertura en los niveles pre-primario y primario del sector formal intervienen: PRONADE (Programa Nacional de Autogestión y Desarrollo Educativo); DIGEBI (Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural); PAIN (Programa de Atención Integral a niños menores de 6 años); y DERFAM (Departamento de Educación Rural Familiar.

En materia de cobertura en los niveles pre-primario y primario del sector no formal: CONALFA (Comité Nacional de Alfabetización) y Dirección General de Educación Extraescolar

Las políticas de definición y adquisición de equipos se desarrollan en los diferentes niveles, dependiendo de las necesidades y capacidad financiera. Por otra parte, las políticas de financiación o cofinanciación se basan en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y en algunos casos en la capacidad de Autogestión de las autoridades locales en los diferentes niveles.

Para atender el rubro de tecnologías educativas, el Ministerio de Educación cuenta con el Sistema Nacional de Mejoramiento de Recursos Humanos y Adecuación Curricular, unidad encargada de promover la calidad y tecnología educativa.

Por lo general, los planes y programas relacionados con Cobertura, Capacitación, Apoyo Alimenticio (Refacción y Desayunos Escolares), Textos y Utiles Escolares, Mobiliario Escolar, son definidos en el nivel local en base a las necesidades detectadas.

En cuanto a metas de cobertura y calidad, éstas se trazan desde el Nivel Central hasta llegar al nivel local atendiendo las demandas y características de la comunidad educativa y tomando en consideración la disponibilidad de recursos.

El nivel de participación ha aumentado considerablemente; en la mayoría de los casos es a través de equipos multidisciplinarios (representantes de las diferentes instancias con presencia jurisdiccional), bajo la coordinación de las Direcciones Departamentales de Educación.

Actualmente se lleva a cabo la Consulta Multisectorial de Reforma Educativa, que se constituye en un foro permanente de revisión de las necesidades educativas, del cual se prevé obtener insumos suficientes para reorientar el servicio educativo acorde a las demandas de la comunidad con base en calidad y cobertura.

Al igual que en anteriores ocasiones, el problema para poder llevar a cabo una transformación en servicio educativo radica en la carencia de personal técnico y profesional en los distintos niveles de administración y ejecución. Por lo que actualmente se implementan programas de capacitación constante que permitan mejorar la calidad de la educación.

De igual forma existen otras circunstancias paralelas que limitan la proyección del servicio educativo como son: resistencia y rigideces de los sindicatos magisteriales; resistencia al cambio de las estructuras organizacionales; y limitación presupuestal.

Como rasgo general, en la mayoría de programas educativos a nivel nacional, su principal debilidad radica en la limitación de recursos tanto humanos, materiales y financieros, y en la exagerada burocracia que caracteriza a los órganos del Estado.

Sin embargo, a partir de la implementación de la estrategia de descentralización de las funciones del nivel central y la transferencia de responsabilidades a las Direcciones Departamentales se está consolidando una cultura de participación por parte de los distintos sectores locales en los diferentes campos del quehacer educativo.

3. Administración de la educación

Participación comunitaria

A diferencia de otras épocas el Ministerio de Educación puede indicar que en la actualidad existe participación comunitaria en los diferentes procesos de detección de necesidades de servicio y en la supervisión de la observancia a los esquemas administrativos, esto mediante la acción de sus representantes ante los Jurados Municipales de Oposición, quienes tienen a su cargo por mandato ministerial la selección y calificación de expedientes de docentes, así como de apoyo a algunas supervisiones educativas distritales.

Asimismo, dentro del contexto de la participación comunitaria se han establecido, mediante un esquema normativo interno, Juntas Escolares a nivel nacional a partir de 1998, con un financiamiento inicial provisto por dicho Ministerio. Pretenden la integración de la comunidad educativa para satisfacer necesidades puntuales en aspectos relacionados con refacción escolar, útiles escolares y mantenimiento de edificios, lo que significa un avance en el grado de relación existente entre los proveedores del servicio y los usuarios, enfatizándose en dicho nivel la autogestión bajo la figura de una personería jurídica que les permite la consecución de recursos. Se asume que los beneficios generados por dicha interacción redundarán en la calidad y cobertura educativa.

En cuanto al proceso de comunicación interna y externa, de alguna manera los agentes locales funcionan como entes multiplicadores de información y decisiones administrativas del Ministerio mediante diversas formas y para diferentes usos, pero se hace necesario reforzar los esquemas de comunicación formal que al momento se administran al nivel central.

En cuanto al seguimiento y control del desempeño de maestros, actualmente existe un esquema de supervisión plenamente establecido, que es el responsable de velar por los niveles de cumplimiento y calidad del servicio. Obviamente, como parte de la reforma educativa, este sistema deberá consolidarse mediante un fortalecimiento de recursos.

Dentro del esquema PRONADE es la comunidad quien ejerce dicho control tomando en consideración la naturaleza del programa.

Cuando se trata de aportes en especie, específicamente para la construcción y restauración de edificios escolares, los agentes locales colaboran en la elaboración de planes tripartitos cubriendo generalmente lo referente a mano de obra local.

También la comunidad, a través de diferentes instancias, participa en la detección de necesidades de servicios educativos, canalizándolas a través de las Direcciones Departamentales a la UPE (Unidad de Planificación Educativa).

En materia de diseño de aspectos técnico-pedagógicos, actualmente algunas comunidades inician su participación en Círculos de Calidad Docente promovidos por el SIMAC para adecuar los programas educativos a sus propias necesidades.

Los agentes locales por medio de diversos programas colaboran en la gestión de fondos ante diversos entes nacionales e internacionales con fines de mejorar el servicio y la calidad del mismo, aunque no se da en la proporción que se requiere.

En las actividades recreativas los agentes locales participan a través de los Patronatos de Padres de Familia y/o Comités específicos.

La participación de Municipalidades, iglesias, padres de familia, OGS, ONGs, es de carácter formal y responsable bajo la coordinación del Ministerio de Educación a través de sus diferentes instancias administrativas.

De manera aproximada se podría calcular que el valor de los aportes de las organizaciones de la sociedad civil al servicio educativo oscila alrededor del 25% del presupuesto asignado al Ministerio de Educación.

En algunos casos, los egresos por contribuciones especiales son deducibles de ciertos impuestos, aplicables por lo general a empresas económicamente estables del sector privado, siendo esta la forma de incentivar la participación del sector empresarial en los procesos de servicio educativo.

Las principales resistencias y obstáculos que impiden la participación de la sociedad civil están asociadas con la falta de credibilidad en el sistema, debido a experiencias negativas vividas, desinterés, débiles condiciones económicas, manifestándose con la poca participación en algunas comunidades. Tales situaciones pueden mejorarse a través de la implementación y fortalecimiento de un sistema de comunicación permanente que permita dar a conocer la labor que realiza el Ministerio de Educación.

La cultura en sí se considera como un factor positivo para el desarrollo, no obstante lo anterior en una sociedad como la guatemalteca con rasgos pluriculturales, multilingües y multiétnicos debe tratarse desde diferentes puntos de vista, respetando la diversidad y en función de ello adaptar el servicio educativo a las necesidades identificadas brindándole el seguimiento adecuado.

  1. Financiación de la educación

Es de hacer notar que la distribución y ejecución de los recursos financieros locales se realiza por medio de las Direcciones Departamentales de Educación con los fondos provenientes del Presupuesto General de la Nación.

Actualmente por disposiciones legales es el nivel central el encargado de la captación, programación y distribución de los recursos provenientes de las asignaciones de Gobierno, transfiriendo la responsabilidad de la administración y ejecución a los niveles departamentales.

La distribución de recursos se efectúa en forma proporcional en los 22 departamentos de la República, atendiendo sus indicadores de crecimiento. Debido al escaso porcentaje que obtiene el sector educación dentro del total del gasto público, las asignaciones recibidas no satisfacen las demandas del servicio.

A partir del próximo año se tiene previsto que la base presupuestaria se estime en relación a las necesidades propias del nivel local.

Actualmente para la ejecución de sus programas financieros las Direcciones Departamentales dependen del techo presupuestario asignado al nivel central, pudiendo adecuar el gasto a las exigencias y necesidades de su jurisdicción. No obstante lo anterior se tiene previsto que, como parte del proceso de descentralización, sean las propias Direcciones Departamentales quienes planifiquen y ejecuten su propio presupuesto de acuerdo a sus necesidades particulares.

Las asignaciones presupuestales se realizan a través de la decisión de varios niveles de Gobierno incluyendo el establecimiento de cuotas rígidas de funcionamiento, mantenimiento y de inversión. Con el proceso de descentralización y modernización del Estado, se pretende desconcentrar este tipo de acciones a fin de que sean los propios órganos ejecutores los que, con base a lineamientos generales, implementen sus programas de ejecución presupuestaria.

Eventualmente, la ejecución de los programas del sector educación se han financiado mediante tributos de destinación específica, para lo cual el nivel central ha dictado sus objetivos.

Actualmente se cuenta con un aporte constitucional del 10% del presupuesto ordinario de la Nación distribuido entre las 323 municipalidades del país el que está destinado al fortalecimiento de los programas de desarrollo local, y de donde el 2% se asigna por parte de dichas municipalidades a la ejecución de acciones relacionadas con el servicio educativo.

Para velar por el adecuado uso de dichos recursos existe un sistema de fiscalización que se ejerce a través de la Contraloría General de Cuentas, ente fiscalizador a nivel nacional, pero que toma muy en consideración las denuncias sobre posibles malversaciones que plantean los agentes locales.

5. Control y evaluación de la educación

Dentro del sistema educativo tradicional no existe ninguna injerencia de la comunidad en cuanto a control de gasto. Pero dentro de la modalidad del PRONADE, es la comunidad quien se responsabiliza por la adecuada administración y resultados del programa mediante una serie de mecanismos preestablecidos.

El nivel de eficacia de las denuncias en cuanto a fallas o problemas del sistema educativo es relativo, ya que no siempre son efectivas puesto que existen criterios subjetivos y depende del sector de donde proviene la denuncia para que la misma tenga o no efecto. En cuanto a las sanciones, éstas se tipifican dependiendo de la gravedad de la falta y puede sancionarse administrativamente o penalmente según el caso; en su mayoría se ejecutan mediante procedimientos lentos y engorrosos.

En forma administrativa dentro del sector educativo se pueden ejecutar transferencias de recursos para desarrollar programas educativos a diferentes entidades de la sociedad civil, mediante la celebración de contratos de carácter legal, existiendo compromisos de evaluación de resultados o productos en tiempos definidos. La vigilancia o control de los mismos incluyen la participación de diversos sectores sociales.

 

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