Herramientas Personales
Usted está aquí: Inicio Documentos Otros documentos O controle interno no Brasil e combate à corrupção administrativa
Navegación
 

O controle interno no Brasil e combate à corrupção administrativa

Mário Falção Pessoa

O Brasil sente uma enorme satisfação em fazer-se representar neste fórum de debates tão importantes a respeito de um tema que continua ocupando insistentemente o cenário político e administrativo tanto na área pública, quanto na área privada. A par de toda a modernização tecnológica que estamos vivendo, e dada vez mais intensa abertura da relações culturais, econômicas e políticas que os países da América Latina vêm experimentado, particularmente nos últimos dez anos, ainda continuamos a sofrer de males advindos de prácticas administrativas patrimonialistas, fisiologistas e nepotistas que continuam a macular a relação do Estado com toda a sociedade.

O governo federal brasileiro vem procurando criar instrumentos de fortalecimento da ação cidadã em practicamente todas as áreas sujeitas à ação estatal. Podemos citar a novo código de trânsito, a lei de defesa do consumidor, o estatuto da criança e do adolescente, â lei de patentes, a lei dereito autoral, a ley de licitações e contratos para administração pública, a lei de defesa do meio ambiente, a intensificaçao das demarcações da áreas sob ocupaçao dos povos indígenas a lei de acceso às informações fiscais e bancárias dos envolvidos em crimes contra o setor financeiro, e o fortelecimento do Ministério Público da União, do Tribunal de Contas da União e do Controle Interno do Poder Executivo como exemplos da perocupação dos Poderes Executivo e Legislativo no fortelecimento da instituições públicas e da sociedade como um todo.

Do ponto de vista gestão pública, tem havido uma melhoria substantiva na transparência das informações as fanças públicas, por meio do estabelecimento do Caixa Unico da União, da criação do Plano de Contas Unico da Administração Pública Federal, do acceso as informações financeiras do governo pelos parlamentares e Tribunal de Contas União em sistema inforatizado on-line, pela publicação de resumo das receitas e despesas da União no Diário Oficial da União, pela existência de uma estrutura de controle orçamentário e financeiro com actuação independente dos executores, pelo encanminhamento de todas as auditorias do controle interno para o controle externo no sentido de apoiar o controle externo no exercício de sua missão constitucional, dentre outras.

Em contrapartida, o Estado está sofrendo uma intensa midificação na forma de actuação. A privatização das empresas estatais, como aconseqüente diminuição da interferência direta nas atividades de caráter productivo, está fazendo com que se forteleça o papel regulador e fiscalizador do Estado. A descentralização das atividades de saúde, educação a assistência social para os Estados federados e os municipios está levando ao concomitante fortalecimento das estruturas de controle social. A amplição da execução de atividades públicas pro organizações não governamentais, e criação de instrumentos legais para o exercício directo da ciudadania (como a ação popular prevista no artigo 5° inciso LXXIII da Constituição Federal), tem provocado um movimento de organização da sociedades nunca visto.

Nesse sentido, a Secretaria Federal de Controle, orgão central do sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, que além de suas responsabiliades constitucionais de avaliar os programas de governo e dos orçamentos da União, comprovar a legalidade dos atos administrativos e evaliar a gestão dos orgãos e entidades da administração pública federeal e apoiar o controle externo (Congresso Nacional), sucedeu as atribuções antes exercida pela Comissão Especial de Investigação, criada para averiguar desvios e irregularidades praticadas contra a administração pública, quando formalmente denunciados tanto por terceiros quanto por integrantes do Serviço Público.

Assim, procuramos desenvolver ações não somente da caráter repressivo mas, sobretudo, preventivo e sistêmatico de modo â buscar identificar as causas das práticas abusivas e ilegais â estruturar mecanismos que permitissem o combate permanente das fraudes desvios, desperdícios e irregularidades.

É oportuno destacar, também, que con relação aos órgãos da administração direta (os Ministérios e suas Secretarias) temos uma intensa presença quanto aos instrumentos de controle. Fazemos desde a conferência de cada transação quanto aos aspectos da conformidades contábil, passando pela legalidade dos atos, os exames dos processos de admissão, desligamento, aposentadoria e pensão do pessoal da União, o acompanhamento e a fiscalização dos programas e projetos governamentais constantes do Orçamento Fiscal, e as auditorias visando emitir opinião sobre a gestão dos administradores públicos quanto aos aspectos da legalidade, eficiência y eficácia.

O que apresentaremos a seguir, são algumas iniciativas já concretizadas ou em implementação que visam â formação de um ambiente de controle adequado e voltado para a coibição de práticas irregulares, dado que nossa experiência tem demonstrado que há uma baixa efetividade na ação do controle quando ele atua apenas "a posteriori" como o propósito eminentemente repressivo e punitivo.

A abordagem que adotamos foi a de estudar e identificar situações-problemas que provocam riscos ou desvios, apresentar propostas de solução e depois mensurar os resultados das ações de controle direcionadas para combater os problemas.

Assim, as ações implementadas podem ser classificadas em várias modalidades, a saber:

  • Alteração na legislação ou normas, procurando fortalecer os instrumentos legais a disposição dos administradores públicos e da sociedade;
  • desenvolvimento de instrumentos e metodologias de trabalho nas áreas de controle constitucional;
  • aprimoramento de controles internos e sistemas informatizados;
  • realização dos programas operacionais sobre as atividades dos agentes públicos.
  • fiscalização dos programas de governo realizados descentralizadamente por Estados e Municípios;
  • criação de sistema de acompanhamento de gastos e de custos;.
  • aumento da transparência das ações públicas;
  • fortalecimento do controle social;
  • mudança da cultura "ex-post" do controle para uma cultura de acompanhamento, ou "ex-ante";
  • criação de parcerias com outras áreas de controle;
  • aumento da capacitação do pessoal, tanto do controle como dos agentes públicos;
  • aumento da independência das áreas de controle.

Alteração na legislação ou normas

Situação-problema: Existência de normativos meramente formais ou burocráticos dificulatando a ação gerencial, ou a ausê de normas específicas facilitando a adoção de práticas administrativas impróprias e auxiliando da ações prejudiciais ao Estado.

Proposta de solução: Preparação melhorando a administração pública negociados com os Ministérios responsáveis e Presidência da República.

Resultados: Edição de diversos normativos como regras para pagamentos de pequenas aquisições de bens e serviços pela administração pública, alteração nas regras para o controle interno, responsabilização dos estados e municípios pela fiscalização das ações transferidas para essas esferas de governo; fim da prestação de contas dos Conselhos Profissionais; disciplinamento sobre a contratação de projetos junto a Organismos Internacionais; entre outros. Um exemplo bastante importante foi a abrança no ato do recibemento dos pagamentos pelo governo, dos impostos das empresas. Essa ação ajudou a diminuir a sonegação fiscal além de facilitar o recolhimento dos tributos. Outra ação foi o estabelecimento de regra para o pagamento em até 72 horas de compras e prestação de serviços envolvendo valores até cerca de R$ 2 mil. Essa ação pretendeu tornar mais atrativo o fornecimento de serviços ao governo e combater as práticas de corrupção por agentes administrativos que estableciam propinas para pivilegiar alguns pagamentos.

Desenvolvimento de instrumentos e metodologias de trabalho

Situação-problema: Fragilidades existentes na metodologia dos trabalhos do controle interno, dificultando sua atuação em algunas áreas.

Proposta de solução: Desenvolvimento de ferramentas e metodologias capazes de acompanhar o desenvolvimento tecnológico, particularmente na área de sistemas informatizados, e melhorar a quialidade de nossos serviçõs no sentido de bem atender nossos principais clientes (Presidência da República, Ministério da Fazenda, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, Ministério do Planejamento e Orçamento, Tribunal de Contas União, Banco Interamericano de Desenvolvimento, etc.).

Resultados: Desenvolvemos o Sistema Integrado de Planejamento e Acompanhamento das Atividades da Secretaria Federal de Controle – ATIVA, o sistema Integrado de Auditoria da Gestão Pública – AUDITAR, o Manual de Auditoria Governamental, o Sistema Integrado de Análise de Risco – SIAR, informatização das prestações de contas junto ao Tibunal de Contas da União, o Programa de Acompahnamento Gerencial de Gastos – PAGG, entre outros,. Atualmente a SFC possui 1.600 microcomputadores operando em rede nacional. Possuímos ainda um site na Internet com boa parte dos produtos gerados pela SFC. Nosso site é o www.sfc.fazenda.gov.br. Nosso endereço para correspondência é seaud@sfc.fazenda.gov.br

Aprimoramento de controles internos e sistemas informatizados

Situação-problema: A proliferação de diversos sistemas administrativos cuidando dos mesmos assuntos, além de multiplicar os cutos de manutenção provocava a dispersão de esforço no sentido de controlar as despesas e receitas realizadas.

Proposta de solução: Uniformar e padronizar os principais sistemas administrativos por meio da informatização.

Resultados: Criação do Sistema Integrado de Administração Financiera – SIAFI voltado para unificar a contabilidades da União a operação da Conta Unica do Tesouro Nacional, realizar a programação financeira da União, além de outros sistemas financeiros, criação do Sistema Integrado da Administração de Pessoal – SIAPE unificando a folha de pagamento de todos os servidores da União, autarquias e fundações públicas; criação do Sistema Integrado de Controle do Patrimônio Imobiliário da União -; criação do Sistema Integrado de Cadastro de Fornecedores - SICAF; entre outros. Estão em desenvolvimento outros sistemas de controle de custos, registro de preços, etc. permitindo um controle bastante eficiente sobre os recursos administrados pelo Governo Federal. Atualmente para que uma empresa possa participar das licitações junto à Administração Pública Federal, basta que ela se cadastre em apenas um local. Além de baratear os custos burocráticos como a apresentação de documentos, permite um cruzamento de informações com outros bancos de dados do governo, em especial os que dizem respeito ao recolhimento de tributos e contribuções sociais.

Realização de auditorias operacionais sobre as atividades dos agentes públicos

Situação-problema: Prevalência de auditorias com ênfase na conformidade com a legislação e com poucas ações de aviliação dos resultados dos gestores públicos.

Reposta de solução: Aumento das auditorias de caráter mais gerencial, tais como, Auditorias Operacionais, Auditorias de Sistemas informatizados, Auditorias com relação ao cumprimento da Missão ao Institucional dos órgãos públicos.

Resultados: Desenvolvimento de um know-how sobre estes tipos de auditoria, permitindo a diversificação de nossas atividades de auditoria, procurando atender mais integralmente os principais agentes públicos. Em função desses trabalhos temos conseguido identificar alguns agentes e programas governamentais que necessitavam de aperfeiçoamentos a fim de melhor atender seus objetivos estratégicos. Realizamos junto ao Ministério da Administração uma revisão sobre algumas organizações públicas que poderiam ser desativadas por não estarem mais desempenhando as funções para que foram criadas. Algumas auditorias recomendaram o fortalecimento de alguns órgãos importantes que não estavam conseguindo desenvolver adequadamente suas atividades. Em outros casos foi recomendado o fechamento da instituição.

Fiscalização dos programas de governo realizados descentralizadamente

Situação-problema: Dificuldade de avaliar o desempenho dos principais programas de governo realizados descentralizadamente (principalmente educação, saúde, saneamento, habitação, asistência social, agricultura e segurança pública) pelos estados e muncipios por falta de uma efetiva fiscalização.

Proposta de Solução: Establecer uma sistemática de acompanhamento dos principais programas de governo de forma a avaliar a execução dos orçamentos da União não apenas do ponto de vista da execução financiera mas, sobretudo, do alcance das metas físicas.

Resultados: Atualmente a SFC está acompanhando rotineiramente mais de 80% dos programas de governo realizados, tendo sido realizado em 1997 mais de 3.400 fiscalizações em mais de 1.100 municípios em todo os estados da federação. Essas informações, além de ajudar no assesoramento ministerial, tem contribuído para a elaboração do Balanço Geral da União encaminhando anualmente para o Congresso Nacional como parte das obigrações do Presidente da República na apresentação de sua prestação de contas.

Criacao de sistema de custos

Situação-problema: Falta de parâmetros para avaliação dos cutos dos principais programas de governo e das principais ações administrativas.

Proposta de solução: Criação de sistemas de custos e de acompanhamento de gastos permitindo a geração de informacoes gerenciais e de um conjunto de parâmetros confiáveis a fim de avaliar se os cutos praticados na aquisação de bens e serviços são compatíveis com os praticados no mercado, observadas as espificicações técnicas pertinentes.

Resultados: A SFC desenvolveu um sistema de acompanhamento de gastos voltado para permitir que os gestores públicos tengam noção dos seus custos médios e custos unitários, permitindo um gerenciamento mais racional dos recursos colocados a sua disposição. O Ministério da Administração está desenvolvendo um sistema de registro de preços e a SFC está estudando formas de acompanhar os custos dos principais programas desenvolvidos pelo governo federal, mediante a implantação de um sistema informatizado de custos unitários de materiais e serviços.

Aumento da transparência das ações públicas

Situação-problema: A baixa transperência nos gastos públicos ajudava a acobertar situações inadequadas e expor de forma negativa a imagem da administração pública, além de diminuir a sua visibilidade como fator potencial de risco de controle.

Proposta de solução: Aumentar a transperência na realização das receitas e despesas.

Resultados: Criação de diversos sistemas de acompanhamento das despesas e receitas acessíveis pelos Parlamentares e o Tribunal de Contas da União. Além disso, todos os contratos e tranferências de recursos têm publicidade no Diário Oficial da União.

Fortalecimento do controle social

Situação-problema: A descentralização dos programas de governo para serem realizados pelos estados e municipios colocava o Governo federal a uma situação de incapacidade de acompanhar os gastos dado se inviável montar uma estrutura de acompanhamento e fiscalização por todo o território nacional.

Proposta de solução: Fortalecimento dos instrumento de controle dos prióprios cidadãos por meio do controle social.

Resultados: Varios programas governamentais realizados de forma descentralizada exigiram a criação de mecenismos de controle a nível local envolvendo agentes da sociedade local por meio da formação de Conselhos Municipais, Asosicações de Pais e Mestres, entre outros. Além disso, os órgãos federais quando transferem os recursos para os Estados e Municípios avisam à Câmaras de Vereadores, veicula no Diário Oficial da União e, em alguns casos, dá publicidade por meio de transmissões radiofônicas incentivando os cidadãos a controlarem o suo dos recursos. Foram criados vários mecanismos que permiten que os cidadãos denuncien eventuais desvios na utilização dos recursos como, por exemplo, a impelentação de linhas telefônicas gratuitas e áreas especializadas em atendimento.

Mudança da cultura ex-post do controle para uma cultura de acompanhamento

Situação-problema: A quase total prevalência da ação de controle a posteriori (ex-post) permitia que prosperassem acoes administrativas irregulares e sem o devido acompanhamento das ações (ex-ante)

Proposta de solução: Aproximar o controle o mais pssível da acao controlada no tempo e no espaço.

Resultados: A SFC promoveu uma profunda descentralização de suas ações para os estados, criando as Delegacias Federais de Controle em 23 unidades da federação, além da capital federal. Até 1995, todas as auditorias tinham o pessoal sediado em Brasília, o que dificultava o acesso à áreas controladas que estavam distribuídas por todo o território nacional. Além disso, passamos a intensificar as Auditoria de Acompanhamento sobre os atos de gestão no própio exercício, o que melhorou a ação de controle que passou a atuar mais preventivamente.

Criação de paercerias com outras áreas de controle

Situação-problema: As diversas organizações públicas envolidas com ações de controle encontram-se dispersas na sua atuação, criando duplicidades de esforços por um lado e dispersão por outro lado.

Proposta de solução: Melhorar o relacionamento e intercâmbio de informações de modo a fortalecer as instituções públicas responsáveis por ações de controle.

Resultados: Procuaramos melhorar nossas ações com vistas a trocar informa ações com o Tribunal de Contas União Secretaria do Tesouro Nacional, Ministério a Administração Federal e Reforma do Estado, Ministério Público da União, Tribunal de Contas dos Estados e Municípios, Controle Interno dos Estados e Municípios e Auditorias Internas das Entidades Federais. Há grandes esforços já empreendidos nesta modalidade de ação que tende a evoluir expressivamente. Destaque-se o grande trabalho atualmente conduzido no acompanhamento dos gastos na área de pessoal em que realizamos a verifição de todos os atos de concessão de aposentadorias e admissão de pessoal nos orgãos e entidades do governo, além de termos realizado em conjunto com o Ministério da Administração 130 auditorias de pessoal nos maiores órgãos públicos federais, resultando em significativa economia de recursos em função das correções realizadas.

Aumento da capacitação do pessoal tanto do controle como dos agentes públicos

Situação-problema: Existência de erros causados por deconhecimento de legislação e dos sistemas, contribuindo para acobertar situações irregulares de natureza dolosa.

Proposta de solução: Melhorar a capacitação tanto dos servidores trabalhando no control quanto dos agentes públicos responsáveis pela execução das tarefas administrativas, especialmente as de caráter econômico o financeiro.

Resultados: Implementamos uma sistemática permanente de trainamento dos gestores públicos nas área de execução financeira e orçamentária, pessoal, licitação e contratos e auditoria de maneira a diminuir a incidência de erros provocados por desconhecimento.

Aumento da indepêndencia da áreas de controle

Situação-problema: Existência de áreas de controle autônomas em cada Ministério, ligados administrativamente aos memos, gerando dispersão e falta de uniformidade, além de comprometer o funcionamento independente do controle interno.

Proposta de solução: Centralização do comando normativo e administrativo do controle interno em uma área eqüidistante dos Ministérios supervisionados.

Resultados: Criação da Secretaria Federal de Controle, tendo o Ministério da Fazenda como órgão do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo. O funcionamento das unidades seccionais e regionais do controle interno tornou-se mais independente de eventais interferências que poderiam acorrer na situação anterior, quando havia uma dependência e vinculação directa com o Ministério controlado. Além do mais, para ocupar uma fundação no controle interno é necessário pertencer à carreira própria de Analista de Finanças e Controle (adminitido apenas por concurso público) ou ser pessoa con experiência mínima de cinco anos em atividades dessa natureza, não podendo ter suas contas consideradas irregulares pelo Tribunal de Contas da União nos últimos cinco anos. O Secretário Federal de controle não pode exercer atividade político partidária.

Como resultado concreto da efetividade do conjunto dessas ações podemos citar a evolução das avaliações realizadas pelo controle interno como relação aos agentes públicos sujeitos às prestações de contas encaminhadas anualmente para o Tribunal de Contas da União. A certificação das contas com relação aos pronunciamentos pela Irregularidade da gestão (situações com graves descuprimentos da legislação ou prejuízos materiais contra a Fazenda Nacional) foram:

Ano

Avaliado

Porcentual

Irregularidades

1994

12%

1995

7%

1996

3%

1997

2%

Esta queda deveu-se à modificações de ênfase no tipo e momento da ação controlada, privilegiando o sentido orientador, oportuno na atuação e preventivo. Além disso, identificamos a área de gastos como o pagamento dos salários dos servidores públicos como uma área crítica, razão pela qual reforçamos intensamente o controle sobre essas despesas.

Adicionalmente, a SFC tem a obrigação legal de apurar as denúncias encaminhadas por cidadãos que apontem indícios de irregularidades na administração pública. Nos últimos dois anos recebemos cerca de 60 denúncias onde foram constatadas impropriedades gerando inclusive devolução de recursos aos cofres públicos e correções administrativas as mais diversas or parte das instituções públicas.

A SFC está estudando uma proposta de normalização ao Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado definindo a obrigatoriedade de que daca órgão ou entidade público implemente e gerencie sistema de combate e prevenção a ações envolvendo fraude, corrupção e desperdício. Nessa direção, estamos aprimorando a elaboração de programas de auditoria contemplando examenes mais aprofundados sobre os riscos envolvidos em áreas governamentais de grande sensibilidade, particularmente naquelas envolvendo expressiva materialidade e assuntos que possam provocar grande impacto nas ações de governo, onde os aspectos de corrupção, fraude e desperdício costumam ser mais sérios.

Este erforço contempla, inclusive, a elaboração de planejamento das ações de controle mais integrados envolvendo o Sistema de Controle Interno e o Tribunal de Contas da União e o desenvolvimento de metodologia e técnicas para realização de inspeções e fiscalizações envolvendo assuntos dessa natureza.

Finalmente, covém salientar que a SFC tem mantido uma relação custo-benefício extremamente favorável. Em 1997, por ejemplo nossos custos somaram cerca de US$ 65 milhões, sendo que geramos entre economias e ressarcimentos potenciais e efetivos volume de recursos financieiros de quase US$ 2.100 milhões, ou seja, aproximadamente nossos custos foram pagos por mais de 30 anos.

Acciones de Documento

Logo Siare

EIAPP

Logo Redes del CLAD

Logo Asociación CLAD

Publicaciones

Revista 74 CLAD
Suscripción Boletín Reforme

Suscribase al Boletí­n Reforme para recibir semanalmente información actualizada sobre temas importantes.

« Noviembre 2019 »
Noviembre
LuMaMiJuViDo
123
45678910
11121314151617
18192021222324
252627282930