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LOS CASOS DEL MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL Y MEDIO AMBIENTE, Y DEL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS EN ARGENTINA

Eduardo Salas

I. La reconstrucción de una nueva institucionalidad pública en materia de política social en la Argentina: el caso del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente

Introducción

En las próximas páginas se esbozan algunos de los cambios más importantes en la organización del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente, dependiente del Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, en los últimos años.

Este esbozo responde en buena medida a los lineamientos generales planteados por Peter Spink en "Public Administration Modernization en Latin América": Evaluating Recent Changes in the Management of Ministries and Regulating Agencies"{1}. Esos lineamientos apuntan a organizar el registro de los cambios introducidos en los sistemas de gestión dentro de las dependencias que conforman el llamado "núcleo estratégico" del Estado, para apreciar sus impactos relativos en el desempeño institucional de las agencias públicas.

No cabe duda que el ministerio escogido hace al centro de una de las problemáticas más serias abordadas actualmente en materia de modernización del Estado en América Latina como es la referida a la política "social". En Argentina, ese ministerio ha intentado jugar un papel trascendente en la historia reciente del país.

Debe alertarse que, al momento del presente trabajo, el país se haya transitando los primeros seis meses de una nueva gestión presidencial. En efecto, a partir del 10 de Diciembre de 1999 se ha iniciado un nuevo gobierno, luego del triunfo electoral que se lo confiara a una Alianza de partidos encabezada por el Dr. Fernando De La Rúa, opuestos al justicialismo hasta esa fecha en el Gobierno Nacional{2}. De allí que buena parte de lo que aquí se describa, estará signado por las políticas y acciones emprendidas durante la gestión del ex Presidente Dr. Carlos Saúl Menem{3}.

Estas circunstancias deben ser posicionadas en perspectiva histórica, pues los cambios inéditos para la cultura política argentina que se vienen sucediendo, constituyen una plataforma necesaria para que las mejoras en los sistemas de gestión puedan operar como motores de incrementos significativos en la performance institucional del tipo de ministerio como el abordado{4}. Con esa finalidad, se sintetiza el contexto histórico general en el cual se han operado los cambios a reseñar más adelante.

Debe recordarse que la gestión de aquel ex Presidente abarcó un largo período iniciado en Julio de 1989, habiendo sido reelecto en 1995 después de una profunda Reforma Constitucional en 1994. Ese largo período de gobierno, completamente inusual para las pautas históricas del país, y su traspaso al actual Presidente señalan un corte definitivo al ciclo de inestabilidad política e institucional que caracterizara el devenir argentino desde 1930.

Merece destacarse que dicho período presidencial haya sido uno de los más largos de esa historia y cobra especial relevancia el que se inscriba en un juego pleno de los plexos constitucionales.

También resalta el que haya sido precedido por otra gestión presidencial{5}, también de origen constitucional pero de signo partidario diferente, y que haya sido sucedido por otro gobierno constitucional de aquel signo. La alternancia pacífica entre Gobiernos de diferente orientación, y carente de los traumas que caracterizaron la relación entre los diversos factores de poder en la Argentina con el peronismo, es un signo histórico de la madurez y estabilización institucional del país. En este marco, cobra pleno sentido estudiar y observar la construcción de espacios institucionales especializados para la mejor gestión integrada de las políticas públicas sectoriales objeto de este informe.

Junto a rasgos, merece también recordarse el contexto en el que esa gestión gubernamental iniciara su labor. En efecto, en 1989, la Argentina vivió una crisis económico financiera y una convulsión social tan importante como inédita en su historia. La gravísima situación facilitó la viabilidad política suficiente para iniciar un ciclo de transformaciones, entre ellas las del Estado Nacional, como pocas veces se viera no solo por la profundidad y magnitud de los cambios y reposicionamiento de los sectores socio políticos que produjo, sino también por la velocidad y firmeza con que se lo manejara.

La severísima depreciación monetaria (hiperinflación) que castigó no solo a los sectores populares sino también, y muy fuertemente, a los sectores sociales medios generó un fortísimo consenso acerca de la inevitabilidad de las demás medidas adoptadas{6}. El recupero de la estabilidad monetaria fue visto y apreciado colectivamente como una condición sine qua non para asegurar un marco de convivencia social pacífico así como para recomponer elementales procesos de intercambio en el mercado. Los éxitos relativos en ambos aspectos parecen explicar en buena medida la ratificación electoral del segundo período presidencial del Dr. Menem en 1995, a pesar de la profundización inédita de los índices de desigualdad y exclusión social que empezaran a manifestarse.

Esta brevísima síntesis histórica deberá actuar como "telón de fondo" de los procesos y acciones que más adelante se detallan pero, además, permite justificar las razones de haber escogido al Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente como foco de atención. Así como el Ministerio de Economía fue el instrumento administrativo por excelencia del Programa de Reforma Económica adoptado con singulares características{7}, el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente ha intentado (e intenta actualmente) ser instrumento de la esperada y debida contención social que dicho Programa exigía (y exige) por su propia lógica. La continuidad relativamente grande de algunos de los titulares de ambos ministerios{8}, y de muchos de los equipos técnico políticos que los acompañaron, permiten visualizar tendencias, aprendizajes e impactos cuyas derivaciones aún es prematuro afirmar sin ciertas dudas.

Cabe por último advertir al lector en el sentido recién apuntado, que lo que aquí se identifica como Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente resulta actualmente de la integración de al menos dos poderosas ex Secretarías de la Presidencia de la Nación, las de Desarrollo Social y la de Recursos Naturales y Ambiente Humano. Este Informe solo hará referencia a lo acontecido en la ex Secretaría de Desarrollo Social y, como posteriormente se intentará demostrar, es en el período analizado y en especial en una de sus gestiones más largas, cuando se impulsó como nunca antes en los últimos cuarenta años del país, una fuerte corriente de acciones para dotar al Estado Nacional de un adecuado dispositivo organizacional para actuar eficazmente en materia de política social. Las modificaciones han sido muchas e interesantes y en las próximas secciones la atención se concentrará en algunas de las más impactantes.

1. Presentación general

Una de las tesis centrales de este Informe sostiene la existencia de una paulatina reconstrucción de la nueva institucionalidad pública en materia de política social en la Argentina tendiente a dotar al Gobierno Nacional de una organización ministerial competente y efectiva para asegurar el debido equilibrio entre su cara económica y su costado social.

Se sostiene además, que las capacidades institucionales de lo que sería conceptualizado como "autoridad social" en el ámbito nacional, comenzaron a ser reconstruidas a partir de 1994 y que parece haber generado una tendencia entre los actores políticos, administrativos y académicos suficientemente potente como para posicionar a la política social de manera creciente, como una verdadera política social.

Ese proceso implicó una tarea de reconstrucción institucional y de reequipamiento administrativo que vehiculizó un modelo de gestión, en términos generales exitosos. Si bien sus impactos globales pueden ser discutibles, debe anticiparse que en paralelo con las mejoras de gestión introducidas y efectivizadas, transcurrió un fuerte proceso de concentración económica y de exclusión social de vasta magnitud y profundidad. Queda, no obstante, el balance de lo invertido y realizado, y en lo que respecta al objetivo final de estos estudios, puede afirmarse que el país ha mejorado en grado sustancial, sus capacidades para gestionar integradamente mejor sus políticas sociales.

En las próximas líneas se da cuenta de:

  1. La evolución histórica de la organización administrativa para el manejo de la política social del Gobierno Nacional (Ver especialmente Sección 2);
  2. El detalle organizativo de la ex Secretaría de Desarrollo Social desde su creación a la fecha (Sección 2.4.2);
  3. El modelo de gestión adoptado, sus características y realizaciones, en especial, algunas que se destacan por su trascendencia para el objeto central del estudio (ver Secciones 3 y 4);
  4. Algunos indicadores de las capacidades instaladas e impactos alcanzados (entre otras, Sección 7);
  5. Algunas de las perspectivas que los actores adoptaron para darle sentido y dirección a la acción o a las críticas que se vienen formulando (entre otras, Sección 6), y
  6. Algunos datos del contexto que faciliten comprender lo anterior desde una perspectiva global del país, de su composición federal en la materia y de sus especificidades (Secciones 2.4.1.2. y 2.4.1.3).

2. Breves antecedentes históricos de la constitución del área del gobierno nacional en materia social

2.1. Introducción general

Con el advenimiento del justicialismo al gobierno en 1946, el Estado argentino empezó a desarrollar una intensa y sistemática intervención en el proceso de gestión integral de políticas sociales.

Aquella intervención estatal, con distintos sesgos y orientaciones, continuó aún después de 1955, fecha en la que un golpe militar clausurara el segundo período del ex Presidente Juan D. Perón.

Durante el lapso que va desde 1955 a la fecha, las organizaciones del Poder Ejecutivo Nacional{9} para afrontar la problemática de la política social han ido variando de manera significativa. Este proceso parece estar consolidando una decidida tendencia a articular un sólido, moderno y eficaz órgano central a cargo de dicha política, y estar congregando importantes consensos entre la mayoría de los actores involucrados que culmina, hasta el presente, en la consagración de una estructura ministerial plena y específicamente dedicada a la cuestión.

Esta tendencia a la especialización y diferenciación estructural y funcional constituye una clara manifestación de la importancia de la problemática asumida por el poder político y también de las mejoras introducidas a ese efecto en el marco de un agravamiento importantísimo de la situación social. Pareciera haber espacio creciente para asumir colectivamente que la gestión de las políticas sociales tiene que ver más con políticas de Estado que con las otrora, y aún no extinguidas, tendencias a usarlas como armas del clientelismo o del caudillismo político.

En la próxima sección se ofrece una apretada visualización de la evolución organizativa del área social del Gobierno Nacional para luego concentrar la atención en esa gestión.

2.2. Antecedentes mediatos (1943-1983)

La organización estatal en materia de "asistencia social" estuvo, a partir de 1943, ligada a las áreas de Salud Pública (Dirección Nacional de Salud Pública y Asistencia Social) aunque ya en 1944 se dividió en dos grandes Direcciones: Nacional de Salud Pública y General de Asistencia Social. Esta última fue alojada en la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, Secretaría que se hizo Ministerio en 1949 conservando a esa Dirección General. La ligazón del área dentro del "sector" Trabajo revela la concepción de una época, pero solo se mantuvo hasta 1954 cuando se creó el Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública, dentro del cual operaba dicha Dirección Nacional de Asistencia Social{10}.

Desde 1955 hasta 1983, el país vivió una rápida sucesión de gobiernos militares y civiles, éstos últimos corroídos en su legitimidad por el permanente bloqueo o condicionamiento electoral al justicialismo, fuerza popular mayoritaria{11}. Durante ese lapso, el Estado desarrolló diversos cursos y orientaciones en materia social, algunos de ellos plasmados en Planes documentados oficialmente.

El Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública continuó hasta 1966 y la Fundación Eva Perón fue transformada en Instituto Nacional de Asistencia Social. En 1957 se creó el Consejo Nacional de Asistencia Social, ratificado en 1963, organismo que reflejaba la necesidad de coordinar los esfuerzos en materia social.

Entre 1966 y 1973 irrumpe con fuerza un paradigma de asistencia social identificado como "desarrollo de comunidades", impulsado en buena parte por los organismos internacionales en boga. Esa expresión designaba un tipo particular de estilo interventor sobre los sectores sociales más postergados. Su vehículo organizacional fue la Secretaría de Promoción y Asistencia a la Comunidad en la que se estructuraba una Dirección General de Asistencia Social ante la necesidad de concentrar el manejo de la política asistencial en un organismo único.

En 1966, el viejo Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública pasó a ser Ministerio de Bienestar Social, abarcando las Secretarías de Estado de a) Promoción y Asistencia a la Comunidad, b) Salud Pública, c) Seguridad Social y d) Vivienda. El cambio de denominación Bienestar Social reflejaba el paradigma propio de la época pero la integración de tan vastas y complejas materias (desde Salud Pública hasta el manejo de Pensiones y Jubilaciones) hacía suponer sobrecargas de trabajo y coordinación difíciles de afrontar.

Hasta 1971 se promovió en todas las provincias la creación y consolidación de organismos provinciales de desarrollo comunitario capaces de generar demandas de apoyo financiero sistemático, aunque sin delimitar una tipología específica de programas. A partir de 1971, se dio un giro más liberal en el Gobierno militar de turno y ese paradigma comenzó a ser criticado por considerarlo ligado a ideologías de izquierda. Comenzó entonces a resonar como concepto clave, la "promoción social".

La convulsionada reapertura democrática entre 1973 y 1976 encontró al país en una situación muy especial{12}. Desde la Secretaría de Estado de Coordinación y Promoción Social se apuntó a promover el desarrollo comunitario dentro de la estructura del Ministerio de Bienestar Social. Se generó un Comité Federal de Acción Social dentro de una dimensión monumental de ese Ministerio conformado ahora, por seis Secretarías de Estado: la nombrada junto con Salud Pública, Seguridad Social, Deportes y Turismo, Vivienda y Urbanismo, del Menor y la Familia (Decreto Nº 339 del 20 de noviembre de 1973).

A partir de 1976 gobernó al país una de las dictaduras más represivas por lo que, a la par del modelo económico liberal, se impulsó la transferencia de los servicios de salud y educación a las provincias y se dio una reducción constante del gasto público social{13}, entre otras acciones.

Ya el 29 de marzo de ese año, se estructuró la Secretaría de Estado de Promoción y Asistencia Social y la Secretaría General del Ministerio pero se eliminó la Secretaría de Estado de Coordinación y Promoción Social. También se transfirió a las provincias, la función de proyectista y ejecutor de planes de vivienda financiados por el Fondo Nacional de la Vivienda, comenzando el lento decaimiento de la Secretaría de Estado respectiva.

Para 1978 se reestructuró el Ministerio estableciéndose las Secretarías de Estado de Coordinación y Programación Social, de Acción Social, de Salud Pública y de Desarrollo Urbano y Vivienda (Decreto Nº 2697/78). La Secretaría de Acción Social debía asistir al Ministro en la normatización, fiscalización y apoyo de las actividades públicas y privadas en los campos de la promoción y asistencia social, el deporte y la recreación, la protección de la familia, los menores, los ancianos y los discapacitados. Obsérvese que el cambio de nomenclatura una vez más, reflejaba el cambio de orientación en la materia{14}. La Secretaría de Deporte cobró especial trascendencia por el Campeonato Mundial de Fútbol organizado en el país.

Para diciembre de 1981, una nueva reestructuración sacudió el área al organizarse un Ministerio de Salud Pública y Medio Ambiente y otro de Acción Social. No obstante, ya para 1983, esa estructura se vuelve a modificar creándose (Ley Nº 23.023) el Ministerio de Salud Pública y Acción Social{15}.

2.3. Antecedentes inmediatos (1983-1989)

Con la restauración democrática plena en 1983, se inició un nuevo ciclo histórico a cargo del gobierno del Dr. Raúl Alfonsín. Merece destacarse el "Programa Alimentario Nacional (PAN)", dentro de la Secretaría de Promoción Social{16} del nuevo Ministerio de Salud y Acción Social (Decreto Nº 132 del 10 de Diciembre de 1983{17}). Si se tiene en cuenta que se calcula en 150 millones de dólares al año lo invertido en el PAN, puede entenderse que fue una de las primeras experiencias de política asistencial realmente masiva en el país.

El PAN fue lanzado por Ley Nº 23.056 en marzo de 1984 con acuerdo unánime de las Cámaras de Diputados y de Senadores de la Nación, y financiado por el Tesoro Nacional. Tenía carácter transitorio (2 años) y apuntaba a resolver la "crítica situación de deficiencia alimentaria aguda de la población más vulnerable y de pobreza extrema" (articulo 1º) a través del fomento de la "solidaridad social, la donación de bienes y servicios del trabajo voluntario, mediante la participación comunitaria y de difusión... del programa" (Artículo 5").

Pese a ello, el PAN permaneció hasta 1989 y terminó envuelto en serias sospechas del uso clientelístico y electoralista de la llamada "caja PAN". Merece resaltarse la siguiente apreciación sobre la cuestión: "Se explicaba el carácter transitorio del PAN (dos años en principio), lo cual certifica que la clase política responsable de la transición hacia la democracia no tenía una idea cabal de cómo se estructuraba el mapa social tras los cruciales años de la dictadura militar. Esto se relaciona, a la vez, con la carencia de datos desagregados capaces de servir para la puesta en práctica de políticas exitosas en la materia, lo cual facilitó que los responsables del programa, dependientes del Ministerio de Salud y Acción Social, tuviesen un alto grado de discrecionalidad para elegir a quiénes se beneficiaría, como así también para decidir qué tipo de bienes y servicios serían distribuidos.

En líneas generales, pueden observarse varios problemas al analizar ex post la implementación del PAN, muchos de los cuales derivan de la falta de control efectivo sobre los responsables del programa. Sobresale que, pese a tener en términos discursivos y propositivos tanto una dimensión asistencial como promocional, fue sólo la primera la que se plasmó en la práctica. Se hizo del programa un uso clientelar, a la vez que no se fomentó la participación real de los sectores más pobres, tanto en la administración como en la decisión acerca de los contenidos básicos de la denominada "caja PAN". Esto condujo a eliminar, en la práctica, toda potencialidad de fomento de la organización social, condición básica para avanzar hacia prácticas promocionales. Para una idea general sobre debilidades que afectaron a esta acción, vale el siguiente comentario de Prévot Schapira: "A pesar de los reiterados discursos sobre la descentralización y la democracia local, el PAN fue un programa presidencial que, dirigido desde arriba, "desciende" al conjunto del territorio. En cada provincia, en cada municipio, un delegado del PAN controló su puesta en marcha. Si bien los recursos fueron distribuidos teóricamente según el "mapa de la pobreza", es decir, en función del número NBI de cada localidad, su administración estuvo fuertemente politizada. El PAN no está evidentemente desprovisto de segundas intenciones y no escapó a los viejos métodos clientelistas de los punteros (activistas políticos que controlan los barrios). En el período electoral, la asistencia a los pobres fue ampliamente utilizada como un recurso político. La distribución de cajas de alimentos se hizo por medio de una red de agentes PAN, en general jóvenes militantes del partido radical que penetraron (intervinieron) en los aparatos municipales. Así, estos jóvenes adquirieron fuerza en los barrios y se convirtieron con frecuencia en agentes electorales".

La instrumentación de este masivo programa dejó una enseñanza: la incapacidad de la clase dirigente (no solo gobernantes de turno) para interpretar el significado de la carencia alimentaria en un país como Argentina, donde comenzaba a manifestarse cada vez con mayor nitidez el nacimiento de una nueva cuestión social. Este nuevo escenario implicaba la necesidad de ubicar a las políticas contra la pobreza en un lugar distinto dentro del andamiaje de la política social respecto a las décadas previas, nos sólo en sus alcances y contenidos, sino también en sus formas. Sería ésta una de las herencias y desafíos que recibiría el siguiente gobierno democrático."{18}

Merece destacarse algunos señalamientos de este autor, no afín a las posiciones del Gobierno de Menem. En efecto, debe observarse el señalamiento respecto a "la carencia de datos desagregados" como condición necesaria para una gestión efectiva de la política social, aspecto que luego se verá más detenidamente al reseñar el SIEMPRO{19}, la dialéctica entre el asistencialismo y promoción social{20}, el desborde clientelístico político que afectaba a la descentralización operada y las dificultades o "incapacidad de la clase dirigente (no solo gobernantes de turno) para interpretar...el nacimiento de una nueva cuestión social.....que implicaba la necesidad de ubicar ...a las políticas contra la pobreza en un lugar distinto dentro del andamiaje de la política social respecto a las décadas previas, no sólo en sus alcances y contenidos, sino también en sus formas"{21}.

El nuevo escenario estaba montado y los nuevos actores deberían aprender un juego de política pública social tan gravoso como inédito, tanto por las magnitudes como por las profundidades del drama social y económico que estallaría con la crisis hiperinflacionaria de 1989{22}.

2.4. Política social y organización institucional en el gobierno del Dr. Carlos Saúl Menem

2.4.1. Primeros años (1989-1994)

Al asumir el gobierno en 1989, las áreas de asistencia y desarrollo social estaban incorporadas, como se ha documentado, al Ministerio de Salud y Acción Social.

Durante los primeros años, las continuas reestructuraciones orgánico-funcionales continuaron sucediéndose al igual que en el período anterior. Un vasto y pesado Ministerio con diversidad de actores y problemáticas y sistemas tradicionales de gestión, ya había demostrado su obsolescencia e incapacidad para afrontar los nuevos desafíos. La misma existencia de Planes o Programas ad hoc, en paralelo o con mera formal dependencia de las líneas de mando oficiales del Ministerio, vgr. PAN, mostraba la necesidad de adoptar modelos y estructuras nuevos para gestionar política social desde el Gobierno Nacional. No obstante, durante esos primeros años del Gobierno Menem se reiteraron las fórmulas ya adoptadas pese a su evidente inefectividad{23}.

La severa crisis socio económica en la que vivía el país fue enfrentada en estos aspectos, mediante políticas y acciones de variada magnitud prontamente superadas. En este sentido, cabe señalar la instrumentación del "Bono Nacional de Emergencia"{24} de carácter transitorio (seis meses) a cargo del Ministerio citado y orientado a los sectores sociales que calificaran como pobres.

La entrega de bonos permitía su canje por productos alimenticios y vestimenta especificados en los comercios respectivos. El programa debería ser financiado además con donaciones empresarias pero, a poco de andar, debió ser suspendido ante falencias de diseño pero especialmente en razón del uso clientelístico y discrecional que provocara un escándalo político insostenible.

2.4.1.1. Programa Federal de Solidaridad

Poco después, por Decreto Nº 275 del 6 de febrero de 1992, se establece el "Programa Federal de Solidaridad" (PROSOL) también dentro del citado Ministerio{25}. Ese programa pretendió estar articulado con un enfoque integral, equilibrador de asistencialismo y promoción, de eficientización del gasto social y de fortalecimiento de las organizaciones sociales de base para la movilización de capacidad ociosa del Estado y la Sociedad sobre la base de un criterio de focalización agregada en barrios con mayor densidad de población carenciada.

Se desplegó en cinco líneas de acción a saber; 1) Polos productivos, 2) Desarrollo Comunitario Integral, 3) Microemprendimientos Productivos, 4) Huertas, Granjas y Minifundios y 5) Fortalecimiento Institucional, con esfuerzos en capacitación de dirigentes sociales y fortalecimiento de funcionarios provinciales y municipales del área social.

El programa fue justificado aludiendo a que la cuestión social, como problema no resuelto en la Argentina tal cual se expresa en los años 90, se reflejaba en la pobreza como un problema nuevo sin precedentes inmediatos en la memoria colectiva. Si bien en el país siempre había habido marginales y carenciados, los problemas planteados por la pobreza en aquel momento no eran comparables con los de épocas anteriores, dada:

  1. la magnitud, pues nunca había habido tantos pobres como ahora (dos de cada tres pobres no pertenecían al sector carenciado desde hacía quince años),
  2. las características de los carenciados modificadas sustancialmente, pues los "nuevos pobres" tenían perfiles individuales, valores profesionales y aspiraciones de vida muy diferentes a las típicas de la pobreza estructural, y
  3. la concentración geográfica (entre un 15% y un 25% de los pobres habitaban en asentamientos, villas miseria y núcleos habitacionales, los que se habían incrementado con el estancamiento económico y el deterioro de la infraestructura urbana).

El programa se configuró como una Unidad de Proyecto Especial presidida por el Ministro de Salud y Acción Social, con una Vicepresidencia Ejecutiva a cargo del Secretario de Acción Social y con un Consejo Consultivo integrado por los Secretarios del Ministerio de Salud y Acción Social y representantes de organismos que adherían al Programa.

Su Unidad Ejecutora Central estaba conducida por un Secretario Ejecutivo designado por el Presidente del Programa, con tres unidades sectoriales presididas por un director ejecutivo:

  1. Seminario Permanente, con una mesa social, una política y una tercera, técnica.
  2. Sistema de Asistencia Técnica (para el fortalecimiento de equipos regulares provinciales, municipales y talleres barriales), y, un
  3. Fondo de Inversión Social (conducido por un Directorio{26}). Contaba con tres unidades (apoyo, evaluación de proyectos, y financiera de captación y administración de fondos no gubernamentales).

El Seminario Permanente fue pensado para materializar la participación efectiva de los agentes de desarrollo social en la elaboración y ejecución de los proyectos.

Las autoridades del PROSOL estaban facultadas para suscribir acuerdos de hecho y convenios formales con gobiernos provinciales, autoridades municipales, representantes de organizaciones no gubernamentales del país y el extranjero, dirigentes de base organizados en mutuales y cooperativas y otros actores sociales.

Aunque, en los primeros dieciocho meses de labor invirtió más de 40 millones de dólares en todo el país, no terminó de estabilizarse como organización capaz de afrontar los desafíos de la cuestión social. En estos aspectos, una apreciación de las circunstancias que rodearon a este primer intento sistemático de desenvolver estos ámbitos de la política social puede leerse en Repetto: "...el PROSOL ha ilustrado con claridad los vaivenes a los que se ven sometidos los responsables de implementar acciones en el área social, toda vez que fueron constantes los cambios en los niveles más altos de su organigrama. Esto refleja las debilidades burocráticas, que en este caso van desde la imposibilidad de fijar criterios básicos comunes hasta la falta de incentivos del personal afectado al programa (lo cual se expresó, entre otras formas, en salarios bajos, inseguridad en las relaciones contractuales, sobrecarga de tareas en el escaso número de personal técnico afectado, etc.). A su vez, los equipos de trabajos que atendían a cada una de las regiones no se manejaban con el formato único de evaluación de proyectos, con lo cual aumentó la aleatoriedad en las decisiones tomadas por estos cuadros medios.

Respecto a la visibilidad que este programa tuvo para la población pobre, se puede señalar que ésta no tuvo un conocimiento cabal del mismo, lo cual derivó en que los proyectos arribasen a la esfera decisoria para su aprobación, no expresaran las reales demandas de los más necesitados, sino más bien de aquellos grupos cercanos a los gobiernos provinciales o municipales que lograron detectar la existencia y el potencial del programa. Esto conduce a llamar la atención sobre las fallas en la coordinación entre la unidad ejecutora central y las instancias descentralizadas{27}".

Para enero de 1993, el Gobierno lanzaba un autodenominado "Plan Social" en un momento en que la estabilidad monetaria y el crecimiento económico empezaban a manifestarse con gran fuerza{28}. También para la época, buena parte de las medidas de Reforma del Estado y de Reforma Administrativa había sido materializada o estaba en rápido curso de hacerlo{29}.

2.4.1.2. Indicadores y tendencias socioeconómicas del período

En la materia social merecen considerarse algunos indicadores y tendencias cuya proyección constituiría el telón de fondo de la que sería luego la ex Secretaría de Desarrollo Social.

A los sorprendentes y rápidos progresos en materia económica, se le añadía una potencia política del partido gobernante imbatible para una oposición que aún no terminaba de fraguar una unidad de acción efectiva. Pero también comenzaba a aparecer un progresivo distanciamiento entre sectores sociales con tendencia a una polarización igualmente inédita en la distribución del ingreso familiar. Además empezaba a registrarse un aumento de la tasa de desocupación en las grandes ciudades{30}.

Cuadro Nº.1

Distribución del ingreso familiar per cápita. Aglomerados del Gran Buenos Aires (%)


1980

1985

1989

1991

1994

1995

Quintil 1

8.1

8.0

6.0

7.6

7.3

7.0

Quintil 2

11.6

11.2

9.9

11.3

11.1

10.4

Quintil 3

15.9

15.9

12.4

15.5

15.6

15.0

Quintil 4

23.0

23.1

20.6

21.7

22.6

21.3

Quintil 5

41.3

41.7

51.2

44.0

43.4

46.3

 

           
 

Mayo 1985

Mayo 1988

Mayo 1989

Mayo 1990

Junio 1991

Mayo 1992

Mayo 1993

Mayo 1994

Tasa de desocupación

6.3

6.5

8.1

8.6

6.9

6.9

9.9

10.7

Este complejo y contradictorio proceso se refleja en el porcentaje de hogares por debajo de la línea de pobreza en la zona del Gran Buenos Aires, por el que quedan evidenciadas varias circunstancias.

 

Línea de pobreza

Necesidades básicas insatisfechas

Línea de indigencia

Mayo 89

19.7

16.1

4.9

Mayo 90

33.7

16.2

9.2

Mayo 91

21.8

15.1

4.0

Mayo 92

15.1

14.4

2.3

Mayo 93

13.6

13.7

2.9

Mayo 94

11.9

15.5

2.6

Mayo 95

16.3

12.1

4.3

Mayo 96

19.6

12.0

5.5

Por un lado, se evidencia el brutal castigo social del fenómeno hiperinflacionario (1989 y 1990), la tremenda recuperación con el Plan de Convertibilidad (1991,1992, a 1994) y el regreso del deterioro progresivo a partir del impacto de la crisis del efecto "tequila" en 1995 y siguientes.

La caída de la desocupación en 1991-92, la recuperación del poder de compra de los asalariados como consecuencia de la estabilidad (y aún deflación) de precios y por lo tanto del costo de vida, el ingreso de capitales e inversiones directas, la aparición del crédito popular a largo plazo, el incremento del consumo y del ahorro parecían dar la razón a quienes sostenían que bastaba perseverar en el rumbo económico adoptado para obtener el desborde de sus beneficios al conjunto social y, en particular, de los más postergados.

2.4.1.3. Algunos indicadores del gasto público social

Por otro lado, era observable un porcentaje significativo de los llamados gastos sociales (presupuestarios y extrapresupuestarios) respecto al PBI.

Cuadro Nº 2

Gasto Público Social Consolidado por Nivel de Gobierno - Media 1980-97 (% de PBI).

Período

Nación

Provincia y Ciudad de Buenos Aires

Municipios

Total

1980-83

9.19

4.72

0.76

14.68

1984-88

8.08

5.39

0.79

14.08

1989-90

10.57

5.94

0.99

17.50

1991-95

10.04

7.28

1.34

18.65

1996

10.16

6.90

1.23

18.29

1997

9.45

6.98

1.16

17.58

Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social. Ministerio de Economía.

De acuerdo con algunos autores, ese porcentaje equivalía a cerca de 27.000 millones de dólares y ubicaba a la Argentina por encima de Chile (15%) aunque por debajo de Costa Rica (22%), pese que, la mayor parte, estaba destinada al pago de jubilaciones y pensiones, educación y salud, estas dos últimas materias en buena medida descentralizadas en el ámbito provincial y aún municipal.

Conviene dejar establecido desde ahora que el Gobierno Nacional solo administra una porción del llamado Gasto Público Social, según se observa en el Cuadro anterior. Debe recordarse que ese GPS tiene una participación promedio para el período 1995-1997, del 65% de todo el Gasto Público Consolidado lo que da un promedio nacional de 1.500 US$ per cápita. Obsérvese la creciente participación provincial y municipal a partir de 1990.

Como no puede ser de otra manera, deben considerarse las finalidades del GPS a efecto de tener una imagen más ajustada a la realidad administrada. De este GPS Consolidado, cerca del 40% está destinado a la Previsión Social, 23% a Salud y 21% a Educación, Cultura, Ciencia y Técnica. Para Promoción y Asistencia Social solo se destina el 4,9%, cifra levemente superior a la destinada a Trabajo (4,5%){31}.

Mientras que, por ejemplo, en 1997 se gastaba 32.289 millones de pesos (o dólares USA) en seguros sociales (previsión, obra social, asignaciones familiares, seguro de desempleo), en los restantes sectores sociales se gastaba 24.572 millones. Mientras que los primeros se financian especialmente por aportes obligatorios de empleados y empleadores con una clara tendencia a su centralización en el ámbito nacional, los segundos se apoyan en rentas generales, fondos específicos o financiamiento externo con una gestión progresivamente descentralizada.

Concentrando el foco en Promoción y Asistencia Social se observa lo siguiente:

Cuadro Nº 3

Gasto Público Social Consolidado Promoción y Asistencia Social (Promedio 1980-97)

Período

Miles $ 1997

%PBI

%GP Total

% GPS

1980-83

1839

0.82

2.50

5.60

1984-88

2316

1.02

3.15

6.11

1989-90

2018

0.99

3.17

5.64

1991-95

2533

0.91

3.13

4.89

1996

2576

0.86

3.09

4.72

1997

3022

0.93

3.45

5.31

Se observa el incremento de la masa absoluta a partir de 1991, pero no su mantenimiento relativo respecto del PBI o del Gasto Público Total o del GPS. En 1997 se percibe un incremento significativo al compás del deterioro de la situación social bajo análisis. La participación de los tres niveles de gobierno en este Gasto es la siguiente:

Cuadro Nº 4

Gasto Público Social Consolidado en Promoción y Asistencia Social por

Nivel de Gobierno en miles de pesos 1997

Año

Nación

Provincia y Ciudad de Buenos Aires

Municipios

Total

1980-83

1349

299

191

1839

1984-88

1480

616

220

2316

1989-90

1089

662

267

2018

1991-95

827

1022

683

2533

1996

793

1136

647

2575

1997

817

1544

660

3022

Las cifras evidencian la creciente intervención subnacional en el manejo de los fondos.

También puede considerarse, por último, que el porcentaje del GPS consolidado en programas de corte universalista es del orden del 85,5 %, a cargo mayoritariamente de las provincias. Ello permite sostener lo afirmado en Repetto{32}: "...la magnitud del gasto orientado al seguro social y las acciones universalistas deriva en una sistemática escasez de recursos para atender las carencias de los más pobres, como puede observarse en los rubros "promoción y asistencia social" y "agua potable y alcantarillado". Tomando en cuenta que la pobreza por necesidades básicas insatisfechas alcanza a porciones elevadas, se puede indicar que, tanto la falta de un redireccionamiento del gasto social, como de un manejo más eficiente de la misma, representa una hipoteca a mediano plazo. Esto implica que en el transcurso de los próximos años podría volver a crecer este subconjunto de pobres, ya que al no generarse inversión en salud, educación o infraestructura básica, los servicios actuales deteriorarán aún más su calidad."

Tres autores diagnosticaban los problemas relacionados con el manejo del gasto público social (GPS) hacia fines de los 80, destacando la: "...a) inexistencia de una política hacia los recursos humanos involucrados en el GPS; b) fragmentación institucional del GPS; c) predominio de las políticas implícitas y de los intereses particulares; d) carencia de Programación del GPS; e) desarticulación del proceso presupuestario; f) virtual ausencia de control y evaluación del GPS; g) la "descentralización imperfecta del GPS y el conflicto entre la Nación y las provincias por recursos fiscales que dificultan su programación, presupuestación, control y evaluación; h) bajo nivel de eficiencia global del GPS; i) desconocimiento de los efectos GPS sobre la eficiencia de la economía; j) alejamiento de las demandas reales de la población, desfinanciamiento y "privatizaciones de facto"; k) inadecuada selección de los beneficiarios del gasto; l) inexistencia de criterios de eficiencia y equidad en la asignación del GPS entre programas; m) carencia de una política de subsidios netos; y, n) proporcionalidad regresiva de la carga tributaria."{33}

2.4.1.4. El plan social de 1993

En este marco, el Gobierno ensayó un nuevo abordaje programático e institucional. En efecto, el 8 enero de 1993, el Gobierno Nacional estableció un "Plan Social" para atender a la población con alto riesgo social resaltando la "eficiencia en el gasto social" a través de la optimización de los recursos públicos y la articulación de una serie de acciones y programas, algunos en marcha y otros nuevos, a ser considerados coordinada e integralmente con:

a) la participación organizada de la sociedad civil en las políticas sociales,

b) la implantación de un mayor federalismo social, descentralizando la inversión y asegurando la participación de los gobiernos provinciales y municipales, y

c) el establecimiento de auditorías para cada inversión, tanto de carácter social, mediante las organizaciones comunitarias, como a través de los organismos gubernamentales correspondientes.

Disponía también la creación de un Gabinete Social Federal para controlar la calidad de la inversión social, conformado por los Ministerios de Salud y Acción Social, del Interior, de Trabajo y Seguridad Social, de Educación y la Secretaría General de la Presidencia de la Nación apoyados por los responsables de las principales líneas de intervención{34}.

El Plan respondía a la creciente preocupación por los costos sociales acarreados por el modelo económico adoptado aunque, se reiteraba, que gracias a la estabilidad económica y monetaria alcanzada era hora de "comenzar a pagar la deuda social que se acumuló en décadas de políticas económicas erráticas, cuando no deliberadamente nocivas"{35}. Pero también se reconocía que las medidas anunciadas no constituían "en sentido estricto un Plan Social", sino "...medidas que en diferentes grados se han venido concibiendo, diseñando y ejecutando en los últimos tiempos, pero han sido consideradas en una forma coordinada e integral."

La eficientización del gasto social aparecía como clave pues, a pesar del dinero invertido, el filtrado burocrático reducía el porcentaje de los fondos efectivamente entregados a los destinatarios finales, adoptándose medidas para un mejor control y descentralización.

La declaración oficial insistía sobre la inexistencia de oposición entre la política económica y social, pues ambas se concebían como caras de la misma moneda. De acuerdo con ello, esta última no debía ser "...una suerte de hospital donde se corrigen los excesos de un severo plan económico." De allí que se aclaraba sin más que, "...por eso, una buena política económica es la mejor política social posible pues con inflación y desempleo no puede coexistir una Política Social justa y progresista." De allí que ésta necesitaba imperiosamente de una economía sana, la que, con este Plan, "...rendirá sus frutos en breve."{36}

El discurso del Presidente Menem anunciando el Plan establecía como decisión estratégica, asumir una opción preferencial por los pobres, declarando la necesidad de hacer una inversión transparente, equitativa, controlada correctamente y eficaz, pero también integrada con las organizaciones no gubernamentales y los Estados Provinciales y Municipios (federalismo social).

La diversidad de programas e instituciones involucradas y las crecientes dificultades en el manejo eficaz de los recursos asignados terminaron con ese Plan sin mayores consecuencias ni derivaciones institucionales y prepararon el espacio político para afrontar de manera más incisiva la constitución de una efectiva autoridad social{37}.

Obsérvese que la misma definición oficial calificaba a dicho emprendimiento no como un plan estrictamente hablando.

Al decir de otro especialista: "Es por este motivo que en su estructuración interna, se encuentran visiones no enteramente homogéneas (enfoques centralistas de programas nacionales con unidades de gestión provincial coexistiendo con programas que se relacionan directamente con efectores locales), acciones asistencialistas compartiendo recursos con proyectos de promoción social; modalidades de intervención social y espacialmente focalizadas frente a criterios de delimitación de la población meta basados en enfoques estadísticos y globalizantes, etc.

Paralelamente, es posible identificar una diversidad de modalidades, a menudo contrapuestas, de implementación de la ejecución de las distintas operatorias contenidas en cada uno de los componentes del Plan. El origen de esta diversidad puede ser encontrado en la necesidad de llegar con el recurso financiero directamente a los efectores locales de servicios. Para su concreción, este objetivo se ve obligado a sortear los regímenes administrativo-contables impuestos por las Constituciones Provinciales (regidas por el principio federativo sobre el que está constituido el Estado Nacional), que obligan a que las provincias ingresen todo recurso financiero a la cuenta "Rentas Generales", en la cual los fondos con destino fijo terminan perdiendo la especificidad con la que fueron asignados.

Es por ello que encontraremos que algunos Programas Nacionales tienen como objetivo el llegar directamente a los efectores locales sorteando los instrumentos institucionales de control de gasto público que disponen las provincias, sin llegar a construir instancias alternativas de control social que garanticen no solo la transparencia de la gestión, sino el verdadero impacto social de inversiones.

Este rasgo habrá de trasladarse hasta las propias unidades provinciales o municipales de gestión, que no logran precisar una única modalidad operativa"{38}.

También debe retenerse la concientización sobre la "deuda social" que el modelo económico traía aparejada, la necesidad de elevar el impacto de los abundantes fondos dispuestos para ello, incluidos los administrados localmente, el mayor control y transparencia de la administración y, en lo que preocupa centralmente en este informe, la necesidad de crear "una nueva institucionalidad pública".

De allí que parezca acertada la caracterización de Colman respecto del momento: "La etapa deberá ser caracterizada, entonces como un momento de transición en la que el Estado Nacional intenta generar las nuevas reglas de juego con las que regular la inversión social abriéndose simultáneamente a la coparticipación con las comunidades, a la gestión de la misma y a una auténtica auditoria social que garantice tanto la transparencia en al manejo de los recursos y como su eficiencia para la resolución de los problemas atacados{39}".

Por Decreto Nº 783 del 22 de abril de 1993 se ensayó una nueva reestructuración del MSAS manteniendo una Secretaría de Salud y Acción Social, una Secretaría de Salud, una de Vivienda y Calidad Ambiental, una de Proyectos de Cooperación Técnica, una Secretaría General y de Relaciones Institucionales, una para la Tercera Edad y, en lo que nos concierne, una de Acción Social. Esta última estaba dividida en Subsecretarías de Estado; de Asistencia Social y de Promoción y Desarrollo Social. Sería la antesala para el abordaje de un salto cualitativo en la materia.

2.4.2. Creación, estructuración y evolución organizativa de la Secretaría de Desarrollo Social

En efecto, en 1994, se creó la Secretaría de Desarrollo Social mediante Decreto Nº 227 del 14 de febrero, desprendiéndola{40} de la estructura del ex Ministerio de Salud y Acción Social y estableciéndola bajo directa dependencia de la Presidencia de la Nación.

Ambos datos son relevantes: por el primero quedaba clara la necesidad de focalizar el esfuerzo en la activación de la política social del Gobierno especializando una organización que, hasta ese momento, se integraba a otro vasto y complejo conjunto de organismos orientados al manejo de la política y administración de la Salud Pública. Por el segundo, se proporcionaba el apoyo y cobertura directa del Presidente para el ejercicio de las facultades atribuidas a la Secretaría.

Cabe entonces analizar la concepción y el propósito manifiestos para esta creación, pues se declara la intención del P.E.N. de "profundizar e incentivar las políticas y acciones dirigidas a promover y a asistir socialmente a la población, desarrollando en forma centralizada todos los cometidos inherentes a la asistencia social, la vivienda y la tercera edad así como el desarrollo de proyectos de cooperación técnica que hagan a una mejor coordinación con las restantes jurisdicciones,{41}como así también con organismos internacionales"...(2º Considerando del decreto citado).

Declárase además (3º considerando),"...la decisión del P.E.N. de coordinar toda la política social del gobierno con los claros objetivos de no superponer acciones, ser más eficientes en su cumplimiento, impedir vacíos o falta de atención a la problemática social por no tener centralizada su operatividad, poder realizar diagnósticos, relevamientos, asignaciones, proyectos, evaluaciones y demás acciones...en forma integral, metódica, sistemática y permanente". (Subrayados nuestros).

Con ese decreto de creación se adoptan rápidamente todas las medidas conducentes a dotar de medios a la flamante Secretaría y de potenciar su funcionamiento. Entre ellas, la aprobación de sus Objetivos, del servicio administrativo financiero, de la unidad de auditoría interna, los créditos presupuestarios y la dotación de personal para funcionar y de fuertes potestades para acordar derechos y obligaciones con personas públicas o privadas que recibieran dinero de su presupuesto. Cuando éstas fueran provincias o municipios se debería contemplar la normativa de esas jurisdicciones en materia financiera y patrimonial junto con las debidas intervenciones de los organismos de control respectivos. La Sindicatura General de la Nación fue encargada de la supervisión del uso de los fondos conforme a la Ley de Administración Financiera de la Nación (Nº 24.156).

De acuerdo con el Artículo 12 del decreto, "las actividades afines que realicen otros ministerios nacionales serán necesariamente coordinadas por la Secretaría de Desarrollo Social, a fin de garantizar una política social unificada." (Subrayado nuestro).

Sobre la base de estos vectores estratégicos, la SDS se articuló de la siguiente manera:

1- Subsecretaría de Acción Social.

2- Subsecretaría de la Tercera Edad.

3- Subsecretaría de la Vivienda.

4- Subsecretaría de Proyectos Especiales.

5- Subsecretaría de Coordinación Técnico Administrativa.

6- Organismos Descentralizados dependientes.

6.1 Consejo del Menor y la Familia.

6.2. Instituto Nacional de Acción Mutual.

6.3. Lotería Nacional Sociedad del Estado.

De acuerdo con el decreto, los objetivos de la Secretaría serían:

a) Ejecutar acciones de asistencia a la población en situaciones normales o de emergencia y de programas de vivienda para sectores de menores recursos.

b) Planificar y fiscalizar lo relativo a la promoción, integración y desarrollo de grupos humanos con problemas sociales a través de políticas concretas de promoción e integración social.

c) Programar, ejecutar y controlar actividades de reactivación de conjuntos sociales mediante la paulatina delegación de responsabilidades sociales en la comunidad, siguiendo el principio de subsidiariedad.

d) Normatizar y fiscalizar las actividades relacionadas con la atención médica, residencias geriátricas y la integración de las personas de la tercera edad.

e) Realizar convenios para la provisión de fondos con las provincias y municipios y administrar dichos fondos de acuerdo con la Ley de Administración Financiera Nº 24.156 y de los Sistemas de control del Sector Público.

f) Coordinar toda la Política Social del Gobierno para la promoción, verificación y mejoramiento de la asistencia social y sus planes de desarrollo en el ámbito nacional, provincial y municipal.

g) Elaborar propuestas de política nacional en el ámbito social y ser su autoridad de aplicación.

h) Coordinar y planificar el financiamiento internacional a efectos de su aplicación a los planes de desarrollo de asistencia social.

El primer responsable de la SDS permaneció en su cargo hasta julio de 1994 y reconocía en el inicio de su gestión que: "...a pesar de que estamos llegando a niveles de gasto importantes y estamos destinando profusa cantidad de recursos que hemos generado cantidad de instituciones públicas para atender este tipo de problemática, no hemos acertado en los últimos tiempos con medidas que resuelvan o ataquen a fondo la cuestión de la pobreza y la marginación. En este sentido se inscribe el papel de la SDS".

Para algunos, como Repetto, esta percepción estaba sesgada pues: "se limita a cuestiones de coordinación administrativa, sin que aparezca con nitidez la otra cara del problema, que incluso daba el sentido al nuevo organismo: la expansión y heterogeneidad de la pobreza. En la lógica de un discurso oficial sesgado, el diagnóstico presentado articulaba dos ejes aceptados por el propio Menem y su equipo más cercano. Primero, la afirmación de que desde el inicio de su gobierno (pero sobre todo desde la puesta en marcha del Plan de Convertibilidad en 1991), la pobreza había disminuido en el Estado nacido en la segunda posguerra{42}.

Consecuente con aquella función acerca del papel a cubrir por la SDS, se definía cuál iba a ser la modalidad de la Secretaría: "Creemos que también en esta materia la responsabilidad irrenunciable que el Estado tiene de atender las necesidades de los sectores más sumergidos, los sectores de la pobreza, es una responsabilidad subsidiaria (...). Necesitamos una agencia pequeña, ágil, eficaz, dotada técnica y gerencialmente, informatizada, actualizada y en permanente contacto con la realidad, desburocratizada, sometida a las más estrictas normas de control (...). El programa financiado por la Secretaría de Desarrollo Social va a ser auditado por la comunidad donde se ejecuta, tanto en los aspectos de financiamiento como en los propiamente físicos" (Ibídem).

Durante 1994, buena parte de la agenda pública del país estuvo centrada en la Reforma Constitucional, la que abría la posibilidad de reelección del Dr. Menem, con lo cual las postrimerías de ese año y parte del siguiente, estuvieron signadas por la campaña electoral.

Dentro de la SDS se produjo el primer recambio de su titular y de buena parte del equipo dirigente y, con ello, la gestión cobró una inusitada energía y expansión que se prolongaría por casi cuatro años ininterrumpidos. El nuevo equipo con sólidos antecedentes técnicos, políticos y de trabajo y cohesión conjunta iniciaría su tarea en un contexto complejo, pero inicialmente favorable. Antes de precisar su enfoque y las modalidades de acción que adoptarían, conviene completar la reseña de los cambios más importantes de la organización de la SDS.

La estructura organizativa antes señalada sufre su primera modificación importante recién en junio de 1996, cuando como consecuencia del deterioro en la situación fiscal derivada de la crisis financiera mexicana de fines de 1995, el P.E.N. introdujo restricciones presupuestarias y estructurales (Decreto Nº 660 del 24 de junio de 1996). En la SDS se suprimió la Subsecretaría de la Tercera Edad{43} y la de Coordinación Técnica Administrativa. La de Acción Social se transformó en Subsecretaría de Política Social.

Dos meses después, el Instituto Nacional de Acción Mutual se fusionó con el Instituto de Acción Cooperativa, por Decreto N" 954 del 16 de Agosto, ampliando el campo de acción y responsabilidad de la SDS (INACYM).

A fines de 1996, se sancionó el Decreto Nº 1455 (12 de Diciembre) por el que se estableció una nueva estructura en la que se despliegan nuevas dependencias, a saber:

1. Subsecretaría de Política Social.

2. Subsecretaría de Vivienda.

3. Subsecretaría de Proyectos Sociales.

4. Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias (CENOC).

5. Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales.

6. Comisión Nacional de Acción Social Directa.

7. Organismos Descentralizados dependientes.

7.1. Consejo Nacional del Menor y la Familia.

7.2. INACYM.

7.3 Lotería del Estado S.E.

7.4. Programa ARRAIGO.

El 13 de mayo, por Decreto Nº 506/98, se creó la Subsecretaría de Desarrollo Social para asesorar al Secretario de manera permanente y directa y para coordinar las acciones de la Secretaría y de los organismos dependientes. En realidad, esta creación estuvo asociada con la creciente dedicación del nuevo titular de SDS a la campaña electoral por la candidatura presidencial, frente a las elecciones nacionales de 1999, y no a una necesidad funcional genuina.

Por último, se creó otra Subsecretaría de Asistencia Social en febrero de 1999, con el propósito de articular acciones de asistencia social individual o general en casos de extrema emergencia social "cuya gestión fuera especialmente encomendados por el titular" de la Secretaría. Con elecciones previstas para el siguiente diciembre, esta creación tampoco respondió a una necesidad funcional genuina.

Actualmente, y como se anticipara, la nueva Ley de Ministerios (Nº 25.233) estableció el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente, y por Decreto Nº 20 del 13 de Diciembre de 1999 se le fijó una estructura organizativa conformada por:

1. Subsecretaría de Coordinación.

2. Secretaría de Políticas Sociales.

3. Secretaría de Desarrollo Social.

4. Subsecretaría de Promoción Social.

5. Secretaría de la Tercera Edad y Acción Social{44}.

6. Secretaría de Deporte y Recreación.

7. Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental.

8. Subsecretaría de Ordenamiento y Política Ambiental

Organismos descentralizados dependientes:

  • Consejo Nacional del Menor y la Familia.
  • INACYM.
  • Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados{45}.

A la fecha del informe, aún no se había aprobado la configuración orgánica-funcional completa de la nueva gestión en Diciembre de 1999.

3. Modalidades de organización, gestión e intervención de la Secretaria de Desarrollo Social. El plan social a partir de 1995

Se ha anticipado la importancia de considerar la gestión del Dr. Amadeo como paradigmática e ilustrativa de los cambios y mejoras introducidas en los últimos años.

En una nota (10-XI-96) del diario "La Nación" de Buenos Aires, ese funcionario expresaba un criterio medular de lo que exigía para su gestión al señalar: "En cuanto a la política social, sería una excelente muestra de adultez de la clase política si consiguiéramos encontrar consenso respecto a las políticas sociales, que deben ser pensadas como políticas de Estado porque necesitan un largo plazo para madurar." (Subrayado nuestro).

Tres parecen haber sido los criterios claves con los que se desarrolló esa gestión.

Por un lado, la implantación de programas de compensación para afrontar las carencias impostergables de los sectores más vulnerables y, por el otro, el fortalecimiento de la sociedad civil, es decir, de incremento de las capacidades de (auto)organización social que permitiría la sustentabilidad en el nuevo modelo de sociedad y mercado en boga.

Posteriormente la dotación de infraestructura física se incorpora como eje central de la acción pues, al decir de un ex funcionario clave de esa gestión entrevistado al efecto, "los gobernantes pasamos pero lo único que le queda a la gente son las obras físicas".

Poco tiempo después, en 1995, la Secretaría de Desarrollo Social elaboró el Plan Social 1995 - "Políticas de promoción y solidaridad con los más necesitados" orientado hacia la mayor eficiencia en el gasto público social y el refuerzo de los lazos de la organización solidaria de la comunidad.

El concepto que inspiraba toda la estrategia, razonaba a la pobreza como multidimensional tanto de las carencias materiales como de las espirituales, ya que estas últimas eran de mayor relevancia. Al socavar la integridad del hombre se le imprimen marcas profundas más difíciles de eliminar (pérdida de autoestima y valores). Era necesario que los programas sociales no se limitasen a los aspectos asistenciales sino que generasen capacidades para desenvolverse en la vida y poder participar de las oportunidades del crecimiento económico.

A su vez, la necesidad de planificar el gasto social surgía de considerar:

1. La diversidad de sus actores del gasto pues el 84% del gasto total asignado a sectores sociales se hallaba en manos de provincias y municipios. Ello volvía imprescindible fijar criterios comunes de asignación, fijación de metas claras y un adecuado control con la máxima interacción posible con las organizaciones sociales. Así la información, la capacitación y la organización social pasaban a resultar herramientas fundamentales del plan.

2. La magnitud del gasto social que para 1995 era cercano a los 51.000 millones de pesos{46}.

3. El objetivo de ese gasto exigía que las políticas sociales activas permitieran una recuperación de las condiciones de bienestar de los sectores más pobres y lograr su incorporación al proceso productivo.

Así, el Plan Social 1995 persiguió:

  • Establecer pautas generales con las que asignar los recursos del Presupuesto Nacional.
  • Presentar de manera ordenada la información sobre demanda social y oferta de recursos sociales y definir las áreas y poblaciones prioritarias en las que concentrarse.
  • Definir y hacer públicas las metas a obtener a través del gasto social.
  • Establecer los criterios de administración y control de recursos, en especial las transferencias hacia las Provincias y Municipios.
  • Sentar las bases para la redacción de un Plan Trienal de Desarrollo Social.

Para contar con una base mínima de información relevante para la coordinación de las acciones, el Plan incluía:

  • Indicadores de pobreza específicos por sector (educación, salud, vivienda, alimentación y nutrición, empleo, saneamiento básico, producción, capacitación, fortalecimiento institucional, emergencia, tercera edad, menor y familia).
  • La oferta de Programas Sociales en el ámbito nacional "focalizados" o focalizables en la población de menores recursos, aunque incluía también, a tres programas focalizados con financiación automática{47} a provincias: el POSOCO, el PROSONU y el FONAVI.

En Anexo II se detallan los programas componentes del Plan 1995.

La búsqueda de la integración social remitió a poner el acento en "el derecho universal a una ciudadanía amplia con pleno acceso a bienes y servicios fundamentales, tanto públicos como privados, a protección y a condiciones satisfactorias de empleo, a la prolongación del tiempo de vida, al ocio y a la recreación, a la tierra y otros bienes de producción, y a gran número de derechos humanos, entre ellos los de organización, seguridad, dignidad e identidad"{48}.

En el ámbito de las políticas públicas implicaba pretender reorientar el carácter y el contenido de las intervenciones del área social y desarrollar un nuevo modelo de gestión, pluralista y participativo, creando mejores condiciones para el logro de los objetivos de la política social: la eficacia, la eficiencia, la equidad y la transparencia. También significaba introducir criterios de promoción social y de participación comunitaria, procurando un adecuado equilibrio entre el simple asistencialismo necesario para socorrer a los sectores más postergados y los programas de generación de ingresos y promoción de empleo capaces de articular soluciones a largo plazo.

Implicaba crear una nueva institucionalidad pública poniendo el acento en el concepto de "inversión social", esto es, invertir en las personas, desarrollando sus capacidades y potencialidades individuales (capital humano), la reconstitución de redes comunitarias para el logro de la integración social (capital social) y nuevas formas de articulación del Estado con las organizaciones de la sociedad civil comprometidas en el trabajo solidario.

En los próximos párrafos se da cuenta de las características que asumió la organización y gestión de las políticas sociales.

3.2. Criterios de intervención social

El Plan establecía definiciones claras de los principios a seguir en la ejecución de los programas sociales los que, además, representaban criterios de financiamiento para evaluar cualquier proyecto.

Esos principios se suponían como objetivos de largo plazo de la intervención social.

a) La focalización, sea por población objetivo y por áreas geográficas{49}.

b) Continuidad en el tiempo, de modo que las acciones debían demostrar la existencia de condiciones administrativas y financieras para asegurar su efectividad hasta la consecución de los objetivos. Para ello se implementaron propuestas complementarias para la capacitación de agentes públicos y privados, donde había carencias.

c) Enfoque integral, tanto de la satisfacción de necesidades más inmediatas (alimentación, salud, educación, vivienda) como la capacitación para el acceso a nuevas oportunidades laborales.

d) Especificación de metas y objetivos en cada programa para su control posterior, lo que permitía la mejor distribución de los recursos, prioridades, resultados, además de otorgar mayor transparencia. (Gestión por resultados).

e) Participación de las organizaciones comunitarias para el desarrollo del potencial solidario de los individuos y para asegurar una administración más eficiente de los recursos. Ello era fundamental para la descentralización operada por la SDS y se traducía en el desarrollo y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias y su permanente interacción con los organismos gubernamentales.

3.2. Modos de intervención social

Se pueden identificar diversas modalidades de intervención:

  • Capacitación a beneficiarios, organizaciones gubernamentales, organizaciones de base, organizaciones técnicas de apoyo y a otros actores, mediante cursos, talleres, seminarios, pasantías, intercambio de experiencias, etc.
  • Asistencia técnica como acompañamiento a la gestión de los proyectos para lograr la correcta aplicación de la capacitación y el desarrollo de las actividades por las personas, grupos y organizaciones beneficiarias.
  • Financiamiento de proyectos que incorporaban diferentes componentes (infraestructura económica y social, capacitación, asistencia técnica, apoyo a las organizaciones de base, prestación de servicios sociales).
  • Producción y difusión de tecnologías de información, conocimientos e instrumentos específicos para consolidar el nuevo modelo de gestión por resultados.
  • Atención de necesidades de personas en situación de riesgo o emergencia social (alimento, vestimenta, y vivienda).
  • Articulación entre actores/sectores para sumar potencialidades y alcanzar resultados más efectivos en la resolución de los problemas.

3.3. Instrumentos de gestión

Clave para el análisis de este informe, es detallar los instrumentos de gestión adoptados para enfrentar tamaños desafíos.

a) Gestión por programas:

La consolidación de la ejecución del gasto a través de "programas" fue una de las decisiones estratégicas relevantes que adoptó la Secretaría. Los programas vinieron a ordenar las acciones e implicaron una planificación, una definición de los beneficiarios y de los mecanismos de intervención, y un proceso posterior de monitoreo y control de resultados. Ordenaron el marco financiero e indicaron los objetivos y las metas para los cuales se utilizaban los recursos, transparentando cuál bien se entregaba a la sociedad y cuál era su valor económico.

Este aspecto ha sido crucial, aunque no exento de críticas para concentrar esfuerzos y aumentar la efectividad de los emprendimientos. En efecto, por un lado permitió un relativo buen ensamble con las autoridades del Ministerio de Economía, las que se hallaban en tren de implantación de la presupuestación por programas. La SDS, en ese sentido, apareció como un aliado de tal orientación, con lo que pudo contar con financiamiento ordenado para sus programas.

Por otra parte, tal modalidad se constituyó en una práctica gerencial habitual por casi cuatro años, permitiendo el control de los responsables pero también permitiéndoles tener la seguridad de que contarían con los fondos de acuerdo con sus planificaciones. El desempeño y los resultados estaban en gran medida en manos de los propios gerentes de los programas.

También esta gestión por programas fue de utilidad para los gobiernos provinciales al darles seguridad y claridad de lo que recibirían. En algunas provincias{50}, esta mayor previsibilidad y transparencia financiera permitió la inclusión de los programas en los presupuestos provinciales con la debida antelación, experiencia muy poco frecuente en la relación Nación-Provincias.

Por otra parte, la disciplina gerencial y administrativa que supone la gestión por programa aseguraba efectos inmediatos y mediatos. A partir de 1995, se logró, después de estar varios años ausente, financiamiento externo para Desarrollo Social lo que reforzaba el modelo de gestión por programas pero también el disciplinamiento y mayor control del uso de los fondos en el ámbito provincial por parte de los organismos internacionales.

Además del contexto favorable para la modalidad de intervención (organismos financieros externos y convergencia con el Ministerio de Economía) debe considerarse que al momento de arrancar, la SDS solo contaba con una masa de dinero sin mayor organización programática, lo cual permitió a sus responsables arrancar casi desde cero.

La decisión estratégica más relevante a nivel estructural y operativo fue la de consolidar la ejecución de las políticas sociales a través de programas que engloban a todas las acciones relevantes. Así se posibilita la adecuada intersección de dos esquemas: la organización funcional (unidades organizativas) estable y vertical, y la organización por producto (programas). La estructuración de una red programática como modelo de ejecución presupuestaria posibilita incrementar la eficiencia operativa en el cumplimiento de las funciones institucionales. La articulación de esta red permite discriminar adecuadamente las actividades centrales, comunes y los programas con sus respectivas actividades, volumen de producción, tareas, metas físicas y financieras, unidades de gestión y desagregación presupuestaria en incisos.

Los programas obligan a una planificación que incluye la definición precisa de los beneficiarios y los mecanismos de intervención, y el proceso posterior de monitoreo y control de resultados. Asimismo, contribuyen a la transparencia y legitimación de las acciones del Estado atento a que facilitan el control institucional y social de las mismas. Cabe señalar que las Direcciones de apoyo a la SDS continuaron existiendo aunque con importantes refuerzos en dotación y medios (Dirección General de Administración, Recursos Humanos, Asuntos Jurídicos, etc.).

Con respecto a la nueva estructura aprobada cabe resaltar que:

  • Se mantiene como actividad descentralizada, el Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual y el Consejo Nacional del Menor y la Familia.
  • Por imperio del Decreto Nº 292/95 se transfirieron las funciones de tramitación, otorgamiento, liquidación y pago de pensiones no contributivas, las prestaciones médicas de los beneficiarios de este sistema de pensiones y los recursos humanos asignados a dichas tareas creándose la Comision Nacional de Pensiones Asistenciales como organismo desconcentrado.
  • Con el objetivo de llegar a la población en estado de riesgo social con acciones expeditivas y eficaces para brindarles atención directa, se creó la Comision Nacional de Acción Social Directa conformada por un presidente y cinco vocales.
  • Se institucionaliza el Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias cuya misión primordial es promover la mayor participación pública en la gestión de los programas y proyectos sociales, complementando los ámbitos público y privado y propiciando espacios institucionales que afiancen el vínculo entre el Estado, las organizaciones no gubernamentales y los demás sectores de la sociedad.
  • La Subsecretaría de Políticas Sociales tiene a su cargo las siguientes Direcciones Nacionales y programas presupuestarios:
  1. Dirección Nacional de Organización Social a cargo de los Programas de Fortalecimiento de la Sociedad Civil y de Apoyo a Emprendimientos Productivos, y,
  2. Dirección Nacional de Políticas Alimentarias y Compensatorias a cargo de los Programas Alimentario Nutricional Infantil, de Subsidios Institucionales, de Ayuda Social a Personas en Emergencia y el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas.

3. La Subsecretaría de Proyectos Sociales asume la responsabilidad de la anterior Subsecretaría de la Tercera Edad incluyendo la atención de otros grupos sociales en riesgo tales como jóvenes, discapacitados y mujeres jefas de hogar. Los programas a su cargo son Asoma (Apoyo a las Personas Mayores), de Atención Integral a las Personas con Discapacidad, de Atención a Grupos Vulnerables y de Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil.

4. La estructura de la Subsecretaría de Vivienda responde al diseño de una política integral de vivienda a través de marcos normativos que permiten establecer un sistema basado en el desarrollo de mecanismos de financiamiento a la demanda.

Entre los programas habitacionales se cuenta el Programa FONAVI (FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA), el de Mejoramiento del Hábitat de Grupos Vulnerables, el de Completamientos de Viviendas (Núcleos Húmedos, Regularización Dominial, Fondos de créditos y Refacciones, ampliaciones y otros) y el de Acceso a Vivienda Básica (Mejoramiento Habitacional y reordenamiento urbanístico de asentamientos irregulares, y, Operatoria Techo y Trabajo).

En materia de Infraestructura Social Básica, se desplegó una línea de acción para la provisión de agua y el saneamiento, y, en materia de Desarrollo Urbano, mediante el Diseño de una Política Nacional de Desarrollo Urbano y el Programa de Asistencia Técnica a Municipios en Desarrollo Urbano. Además se hace auditoría de Institutos Provinciales de Vivienda y se realizan actividades en tecnología e industrialización de vivienda.

Ver un descriptivo de este arreglo organizativo en la Sección 2.4.2. al descubrirse lo aprobado por Decreto Nº 1455/96.

b) El ordenamiento del Gasto Social

El Plan estableció un criterio de administración y control de los recursos y transferencias hacia las provincias y municipios a través del Decreto Nº 892/95 (11 de Diciembre), por el cual los recursos financieros destinados a sufragar erogaciones de carácter social debían realizarse sobre la base de:

  • Cuentas separadas que aseguraran la intangibilidad de los fondos específicos para el caso de las Organizaciones Gubernamentales.
  • Cuenta de igual tipo en los bancos acreditados ante la SDS para el caso de las Organizaciones No Gubernamentales.
  • Declaración Jurada de Rendición de Cuentas y Detalle de inversiones realizadas{51}.

Este aspecto merece ser destacado ya que, por un lado, tendía a asegurar la intangibilidad de los fondos destinados a programas sociales en las provincias, quitándole el control a las áreas de Economía. Permitía así un mayor control y transparencia en el uso del dinero, pero también fortalecía la presencia institucional de las autoridades sociales provinciales frente a sus pares de Gabinete.

La implantación de esta modalidad tuvo serias resistencias en el ámbito provincial, ya que sus finanzas deficitarias producen tremendas tensiones en el manejo presupuestario.

En aquellas provincias donde las debilidades administrativas eran mayores, se optó por el envío de mercadería a entregar a los beneficiarios, en vez de transferir dinero, lo cual, a su vez, permitía rebajar costos de adquisición por el volumen de compras en el ámbito nacional.

c) El control de la ejecución

Se dio de varias maneras y en diversos niveles:

  • La Unidad de Auditoría Interna de la S.D.S. efectuaba el control por muestreo de los proyectos financiados por cada programa, provincia u organismo ejecutor, informando los hallazgos y realizando las recomendaciones para la mejora de los mismos.
  • La Sindicatura General de la Nación, como organismo de control del Poder Ejecutivo, realizaba sistemáticamente auditorías en terreno.
  • La Auditoría General de la Nación, organismo de control dependiente del Congreso Nacional, con competencias para el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal.
  • La Oficina Nacional de Presupuesto del Ministerio de Economía de la Nación, que evaluaba y controlaba el avance presupuestario, recabando trimestralmente la información respecto a la evolución de las metas físicas y financieras de los programas y condicionando con ella la asignación de la cuota presupuestaria.

d) La Información Social

Para el desarrollo de una efectiva política social era imprescindible contar con información confiable acerca de las condiciones de vida de la población y, en particular, de la población más carenciada. Junto con el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) se desarrolló un sistema de información social para la SDS y también para los restantes organismos nacionales y provinciales.

El Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO) pasaría a jugar un rol importantísimo de cuyas características se da cuenta en otra sección.

En 1998 comenzó a instrumentarse el Sistema de Identificación y Registro de Familias Beneficiarias Actuales y Potenciales de Programas y Servicios Sociales del Estado (SISFAM), a partir de dos líneas de acción:

  • Construcción del Padrón Único de Beneficiarios de los Programas Sociales.
  • Censo de Beneficiarios Potenciales de Programas y Servicios Sociales.

e) La transferencia de tecnologías

Dado el modelo de gestión centrado en resultados y el objetivo de crear una nueva institucionalidad pública, se priorizó fortalecer a los organismos provinciales en el desarrollo de sistemas de información, evaluación y monitoreo de programas, y en el relevamiento de las condiciones de vida de la población más vulnerable.

Paralelamente se capacitó a los recursos humanos en los niveles técnicos - directivos de las áreas sociales provinciales. Esta capacitación estuvo acompañada de un adecuado equipamiento informático integral y tanto en el ámbito de indicadores sociales como de base de datos de programas. Progresivamente se avanzó también en la capacitación de las áreas sociales municipales, relevantes frente al proceso de descentralización emprendido.

Finalmente, una tarea similar y específica de fortalecimiento del tercer sector se operó con las organizaciones de la comunidad, como sujetos activos en el desarrollo de la política.

En las oficinas centrales se dio un fuerte plan concretado de informatización y agilización de procedimientos y los correlativos programas de capacitación de personal en la materia.

f) El Consejo Federal de Desarrollo Social

Estaba integrado por el Secretario de Desarrollo Social de la Nación y los Ministros responsables de las áreas sociales de todas las provincias. Creado en febrero de 1996, buscó consolidar un sistema federal en su funcionamiento para coordinar acciones, consensuar políticas públicas de carácter activo y contribuir a la mejor inversión social{52}.

Este Consejo y las políticas seguidas por la SDS promovieron el fortalecimiento y la visibilidad de las áreas sociales provinciales las que constituyeron Gabinetes Sociales Provinciales, como ámbitos propios de debate para la formulación y coordinación de las políticas, planes y programas sociales, la planificación y gestión social asociada y participativa, la capacitación y los criterios modernos de organización y gerencia social.

Muchas provincias separaron sus áreas de Salud de las de Desarrollo Social, promoviendo a estas últimas en sus respectivas organizaciones administrativas. Muchas incluso tuvieron autoridades y equipos técnicos con prolongada duración en sus cargos, con lo que también pudieron desplegar mejores niveles de efectividad institucional.

g) La articulación Estado - Sociedad Civil

Otro eje fue el fortalecimiento y la participación de las organizaciones de la comunidad en todo el proceso de la intervención social. Con la creación del Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias (CENOC) en 1995, se propuso facilitar la articulación de las organizaciones comunitarias entre sí y con el Estado apuntando principalmente a "promover y apoyar la participación de las organizaciones de base como unidades representativas de las demandas y necesidades de los sectores más vulnerables de la población"{53}. Más adelante se delinean algunas consideraciones adicionales.

Programas como el de Fortalecimiento de la Sociedad Civil y el Fondo Participativo de Interés Social (FOPAR) centraron su acción en la formación de líderes y agentes comunitarios y en el financiamiento de proyectos surgidos de las comunidades.

h) Alianzas estratégicas Estado y Empresa

También se adoptó una modalidad innovadora para llevar iniciativas junto con el sector privado empresarial. Se inició con Telecom, en 1995 lográndose dinero para instalar plantas para proveer agua potable a varias comunidades. En 1997, otra empresa del Grupo Techint, aportó para comunidades aborígenes con necesidades básicas insatisfechas. Muchas otras empresas aportaron lo suyo.

3.4. Los programas de la Secretaría de Desarrollo Social

Al comienzo de la gestión se registraban cinco "programas" en la SDS: Prosol, Vivienda, Asoma, Emergencia y Subsidios. En 1996 llegaban a veinte, contando los programas y subprogramas, lo que demuestra el tremendo esfuerzo emprendido y el cambio profundo en la gestión y orientación del Gobierno en la materia.

Cabe señalar que durante 1994 y 1995, se diseñaron y probaron los diversos programas que al año siguiente conformarían la red programática de la SDS (ver en hoja aparte el detalle de cada uno). Esta red de casi veinte programas estuvo vigente hasta 1999, aún cuando en 1998 se intentó avanzar en su mayor articulación creando 4 áreas (ver Anexo II):

Área de Alimentación y Acciones Compensatorias

1) Programa Alimentario Nutricional Infantil - PRANI.

2) Ayuda Solidaria a Mayores - ASOMA.

3) Programa PROHUERTA.

4) Acciones Compensatorias.

5) Ayuda Directa a Personas.

6) Emergencias Sociales.

Área de Vivienda e Infraestructura Social Básica

7) Programa Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Social Básica.

8) Programa de Mejoramiento de Barrios.

9) Programa de Desarrollo Social en Áreas Fronterizas del NOA y NEA - PROSOFA.

Área de Desarrollo de Capital Social

10) Fondo Participativo de Inversión Social - FOPAR.

11) Programa de Atención de Grupos Vulnerables.

12) Programa de Fortalecimiento de la Sociedad Civil.

13) Programa de Atención de Menores en Circunstancias Especialmente Difíciles.

14) Programa de Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil.

15) Programa de Acción Integral a la Socialización de Menores Marginados en el Gran Buenos Aires.

16) Programa de Atención de Grupos Prioritarios.

17) Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad - CENOC.

18) Instituto Nacional de Asuntos Indígenas.

Área de Desarrollo Local

19) Programa de Promoción del Desarrollo Local.

20) Programa de Financiamiento a Municipios.

4. Dos instrumentos característicos del mejoramiento de la gestión de las políticas sociales

4.1. Sistema Integrado de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPRO)

Una de las innovaciones claves en el mejoramiento de la performance institucional y de la gestión integrada de las políticas sociales de la época ha sido la construcción de este Sistema.

El objetivo central del SIEMPRO es colaborar con la reconstrucción de la capacidad institucional del Estado para abordar los problemas sociales a través de un sistema integrado de información, análisis, investigación, monitoreo, evaluación y capacitación sobre la base de un enfoque de gestión por resultados de las políticas sociales y su implantación a toda escala nacional y subnacional. Esta herramienta se vinculó directamente con la necesidad de construir una nueva institucionalidad pública fortaleciendo a la autoridad social.

Es un programa (figura como una Unidad de Financiamiento Internacional) co-financiado con el BIRF{54} creado en 1995.

Se estructura con una Unidad Ejecutora Central, con Unidades Ejecutoras Provinciales{55} y nodos en cada programa orientado a la pobreza en los ministerios nacionales.

A nivel nacional se conforma con una:

  1. Gerencia de Información Social y Focalización cuya información alimenta a las Autoridades Superiores (incluido el Gabinete Social Nacional) y demás actores de la red.
  2. Gerencia de Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales.
  3. Gerencia de Diseminación y Transferencia; y
  4. Unidad de Análisis de Políticas Sociales, la que además, promueve el intercambio con el mundo académico para mejorar la calidad del conocimiento puesto en juego en la gestión integrada de las políticas sociales.

Este Sistema fue razonado para afrontar la bajísima eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos a pesar de la gran masa de recursos aplicados al área social. Además, la gran fragmentación y superposición de programas e instituciones implicaban duplicaciones, omisiones, y dispersión de recursos y esfuerzos, y la carencia de información sobre las necesidades de la población a atender, impedía contar con instrumentos explícitos y comunes de focalización para orientar la asignación del gasto. A ello se añadía una baja capacidad técnica en los recursos humanos del sector, especialmente en los niveles provinciales municipales y locales.

El SIEMPRO permitió contar por primera vez en la Argentina con un instrumento de evaluación de la gestión del conjunto de programas sociales de la SDS, contribuyendo a democratizar la información, pues habilitó procesos de rendición de cuentas y transparencia de las acciones en materia social. Este sistema de información responde a preguntas tales como: qué hacen los programas, cómo, cuándo, a dónde y a quiénes y a cuántos llegan, y cuál es el costo de la gestión.

El SIEMPRO fortalece no solo a la SDS sino también a las demás áreas sociales (nacionales o subnacionales) en sus capacidades de diagnóstico de problemas sociales, de monitoreo y evaluación de políticas y programas sociales así como en la capacitación de su personal. Como sistema de información permite la evaluación y monitoreo y favorece la coordinación de los programas, asegura la disponibilidad de información necesaria sobre la población objetivo y de la ejecución de las acciones. También transfiere metodologías y sistemas de información a las restantes áreas y agencias del gobierno nacional, provincial, y municipal y vincula al sector académico con el encargado del desarrollo de las políticas sociales.

Sus funciones más importantes consisten en:

1. Evaluar y monitorear programas sociales, promoviendo la institucionalización de las actividades de evaluación para aumentar la efectividad global de las acciones.

2. Contribuir con la transformación del modelo de gestión pública y de las prácticas gerenciales de las dependencias transfiriéndoles capacidad técnica y capacitación.

3. Dotar al Estado de capacidad para investigar, analizar y realizar el seguimiento de las políticas y problemas sociales de corto y mediano plazo.

Para ello desarrolla:

a. acciones de transferencia técnica a los organismos encargados de la implementación de los programas sociales,

b. capacitación individual y de equipos para promover a transformación de los modelos de gestión de las agencias sociales, avanzando en la construcción de una visión conjunta entre políticos y funcionarios y generando una masa critica de recursos humanos capacitados y motivados,

c. fortalecimiento de la función de evaluación en las políticas programas inherentes a los procesos de modernización de la gestión publica, y

d. estudios cualitativos participativos de pobreza.

Esto se realiza tanto a través de la sistematización de información existente como produciendo nueva para obtener mejores indicadores sociales y de monitoreo y análisis de las situaciones de pobreza y vulnerabilidad social. También genera información pública lo que permite promover una nueva cultura de gestión transparente y honesta de rendición sistemática de cuentas a la ciudadanía.

El desarrollo del Sistema Integrado de Monitoreo (SIM) en la totalidad de los programas de la SDS y en algunas provincias permitió el seguimiento periódico de la ejecución y ofrecer información permanente a los decisores políticos y a los responsables de los programas acerca de las actividades realizadas, los recursos usados y disponibles, y los resultados obtenidos con relación a lo planificado. Utiliza indicadores de procesos, producto, cobertura y resultados{56}.

Actividades y Productos

El SIEMPRO administra un Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social (SIS) por el que se dispone de una base de datos con indicadores de pobreza, una base de datos de indicadores de coyuntura para el análisis de la situación social por provincia, municipio, localidad, en todo el país, cuya fuente de información principal es el Censo de Población y Vivienda de 1991 del INDEC y un sistema de indicadores para el análisis de coyuntura (SISCO) con base a la Encuesta Permanente de Hogares que realiza el INDEC semestralmente.

También cuenta con otras bases de información social (estadísticas sectoriales, censo educativo, información provincial, etc.).

La Encuesta de Desarrollo Social, Condiciones de vida y Acceso a Programas y Servicios Sociales (EDS) permite contar también, por primera vez en el país, con un instrumento integral de medición de las condiciones de vida y acceso a programas y servicios sociales de la población a partir de 1997 a nivel nacional.

Por último, se ha realizado el Georeferenciamiento de Información Social que relaciona indicadores de demanda social con la oferta de programas, servicios y prestaciones sociales y permite conocer mejor la situación de país en la materia, facilitando la asignación adecuada de recursos, presentar resultados por mapas y ayudar en la toma de decisiones (mapas de vulnerabilidad social).

El SIEMPRO desempeñó un papel destacado en el diseño de grandes programas sociales (vgr. PRANI), en la construcción de la red de seguridad social en el momento de incremento súbito de la tasa de desempleo, en la incorporación de la cuestión social en los programas de reformas de los estados provinciales y municipales y especialmente en la propuesta de diseño de un Sistema de Identificacion y Registro de Familias Beneficiarias de Programas y Servicios Sociales (SISFAM) actualmente en ejecución como componte del SIEMPRO.

Otro producto interesante de considerar ha sido las Cátedras Públicas de Políticas Sociales realizadas desde 1996 en conjunto con FLACSO, que constituyen un espacio pluralista e interdisciplinario de debate y reflexión destinado a vincular el mundo académico con el Estado.

Los seminarios de Gerencia SOCIAL se proponen sensibilizar a los actores políticos a todo nivel sobre la importancia de integrar las políticas sociales y económicas, la especificidad de la gerencia social y su rol fundamental para llevar adelante las políticas sociales, etc. Ya habían asistido más de 2000 funcionarios.

4.2. Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias (CENOC)

Otra de las herramientas más interesantes en el mejoramiento de la relación Estado - Sociedad Civil ha sido la constitución del CENOC.

El Centro es una estructura organizativa que dependía directamente del Secretario, concebido como un Centro de Gestión para el desarrollo de políticas sociales participativas descentralizadas. De allí que no constituyera un programa (estrictamente hablando), ni una Dirección sino una herramienta de personas y recursos financieros para fortalecer la implementación de políticas sociales más descentralizadas y participativas. Su pretensión era generar un nexo de comunicación permanente entre el Estado y las Organizaciones de la Sociedad mediante la identificación de organizaciones que trabajaban en la comunidad.

Las actividades que surgieron fueron el resultado de diferentes demandas del sector y no de una oferta prediseñada. Se configuró como una propuesta de espacio de trabajo conjunto que apuntaba a profundizar el impacto de las políticas sociales en la gestión y ejecución de los recursos económicos.

El CENOC fue creado en febrero de 1995 y su estructura de gestión, hasta 1999, se integraba por tres áreas de trabajo (Desarrollo y Diagnóstico Institucional, Desarrollo de Organizaciones y Desarrollo del Sector).

Sus metas físicas se alinean en dos sistemas de acción: prestación de servicios y desarrollo de actividades. La primera facilitaba el contacto con ONGs, individualizándolas y difundiendo su potencial al resto de la sociedad. La segunda tenía que ver con generar propuestas para el fortalecimiento institucional de las ONGs que les posibilitara mejorar los servicios a la comunidad.

Esas dos líneas se concretizan en cuatro ámbitos:

  1. Servicios orientados a la Información y
  2. al diagnóstico.
  3. Actividades de difusión y alianzas, y
  4. Programas y proyectos.

También se creó para poner en práctica nuevas estrategias y mecanismos del Estado que posibiliten la participación de la comunidad en la definición de políticas sociales.

En 1996 el CENOC realizó una convocatoria a las Organizaciones Comunitarias de todo el país para realizar una planificación de acciones tendientes a fortalecer las actividades que las organizaciones de la comunidad venían desarrollando. Las demandas recogidas estaban orientadas a recibir apoyo y financiación en los rubros siguientes:

  • Desarrollo de programas y proyectos comunitarios
  • Capacitación en metodologías de trabajo comunitario
  • Difusión e instalación pública de temáticas de interés general
  • Captación y sostenimiento de recursos humanos voluntarios
  • Capacitación en Gestión y gerenciamiento.

Dado que en la ex Secretaría de Desarrollo Social existían programas sociales orientados a la financiación de proyectos, capacitación en gestión de proyectos y metodología de trabajo comunitario, el CENOC se orientó a áreas no atendidas por los programas existentes. Siendo en este sentido, una de sus más importantes contribuciones al cumplimiento de los objetivos de la Secretaría de Desarrollo Social. Las actividades que se desarrollaron fueron:

  • Talleres de Convivencia Ciudadana,
  • Proyecto SIDA y
  • Campaña "Estudiar vale la pena",

puesto que fueron las de mayor preocupación de las Organizaciones de la Comunidad.

También, a través del:

  • Programa Nacional del Voluntariado, se dinamizaron los recursos existentes en la comunidad, revalorizando el rol del voluntariado social; y
  • Programa de Capacitación a distancia en Gestión para Organizaciones Comunitarias (PCAD),

se fomentó el desarrollo de estructuras institucionales del sector.

Se constituyó un Consejo Asesor de Capacitación respondiendo a la necesidad de incorporar las perspectivas y conocimientos acumulados en el tema de planificación de políticas.

Todas estas actividades tendían a generar un espacio de igualdad en un marco de intereses diferentes para alcanzar objetivos comunes que pudieran dar lugar un compromiso ante el Estado y las Organizaciones de la Comunidad. En un modelo de gestión en el que el rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil cobra centralidad al compartir responsabilidades en el diseño, la ejecución, la evaluación y el control social de los proyectos sociales, contar con diagnósticos cuantitativos y cualitativos del Sector Social es una necesidad relacionada directamente con la eficacia, eficiencia y efectividad en la ejecución de la política social.

A lo largo de sus cuatro años de gestión se logró:

  • La Base de Datos de Organizaciones de la Comunidad con más de 6000 organizaciones inscriptas voluntariamente;
  • El Registro Nacional de Entidades de Bien Público creado en 1937 y recreado desde el CENOC a partir de 1997 cuando pasa a su órbita, brinda el reconocimiento como entidad de bien público a aquellas organizaciones que lo soliciten y estén en condiciones de serlo;
  • Las Comisiones Mixtas sobre Criterios de Elegibilidad de Organizaciones de la Comunidad ejecutoras de programas sociales;
  • Las Comisiones Mixtas sobre Criterios de Medición del Sector tanto cuantitativos como cualitativos.

A cuatro años de iniciar la propuesta de incorporación voluntaria a Base de Datos, más de 6000 organizaciones han puesto a disposición del público la información de sus entidades y se han desarrollado federaciones de organizaciones que se orientan hacia roles de dirigencia político-sectorial.

No menos importantes son los sondeos en la población respecto de acciones filantrópicas, de donantes y voluntarios y las investigaciones sobre el peso del sector y su comparación con otros países. Ejemplo de esto es el nacimiento de entidades como el Foro del Sector Social -Federación Argentina de Asociaciones Civiles y Fundaciones-, el Consejo Consultivo para la Participación y el Debate de las políticas Sociales.

Sus presupuestos financieros fueron los siguientes:

 

Rubro

1996

1997

1998

1999

Servicios

832

842

822

304

Actividades

1.778

2.391

2.174

605

Total

2.610

3.233

2.996

909

En el rubro actividades, alrededor del 70% del total, se incluye el fortalecimiento institucional y el desarrollo de ONGs{57}.

5. El problema del personal de la SDS

En esta sección se da somera cuenta de los recursos humanos con los que contó la ex SDS.

Con la separación de la SDS del MSAS se produjo no solo la transferencia de los cargos presupuestarios sino también del personal de carrera. En ese proceso de transferencia, el MSAS fue reacio a permitir la salida del personal mejor calificado por lo que la SDS debió constituirse con los agentes públicos que le fueron asignados.

Hacia 1996, el personal estable estaba conformado por 470 del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) y 174 pertenecientes al personal conveniado de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) que integraban la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales. Completaba esa dotación, 34 cargos de Planta Transitoria{58}.

La dotación permanente estuvo conformada según el siguiente detalle:

Nivel Gerencial

SINAPA

Convenio ANSES

A

B

C

D

E

F

-

22

66

165

159

54

4

1

4

11

29

41

36

52

Totales

470

174

Los niveles superiores y profesionales (Gerencial, A, B y C) constituían alrededor del 46%, cifra bastante aceptable si se la compara con otras jurisdicciones.

Un estudio sobre la distribución del personal referido al interior de la SDS reflejaba las siguientes cifras para 1996:


A

B

C

D

E

F

Total

Secretaría de Desarrollo Social

7

23

42

90

30

1

193

Subsecretaría de Políticas Sociales

7

19

43

38

17

0

124

Subsecretaría de Proyectos Sociales

3

10

32

13

5

3

66

Subsecretaría de Vivienda

4

16

43

17

2

0

76

Comisión Nacional de Pens. Asistencial

5

11

29

42

36

52

174

A transferir a otros organismos

1

1

6

0

0

0

8

Totales

27

71

187

198

90

56

641

Además del cuadro descripto, debe señalarse que la SDS contó con una amplia plantilla de personal contratado bajo la figura jurídica de locación de obras o de servicios con sueldos netamente superiores. Ello planteó las dificultades evidentes de contar con personal, especialmente profesional, haciendo las mismas o equivalentes tareas con sueldos diferentes. Esa situación da pie para hacer algunas observaciones:

  1. la existencia de mecanismos de compensación salarial laterales para el personal de planta permanente, para motivarlos y amortiguar las tensiones ante los dos grupos de personal;
  2. la salida de personal permanente para su recontratación por la otra vía;
  3. la debilidad de una política de recursos humanos para asegurar la reconstrucción de una tecnoburocracia especializada en gerencia y administración social con bases permanentes a nivel nacional.

Si bien existieron importantes acciones de capacitación en todos los niveles del personal, esa debilidad no fue subsanada y aún continúa como desafío ineludible para las nuevas autoridades. No obstante, durante el período analizado no se observaron mayores dificultades para contratar personal con cualificaciones técnico profesionales necesarias a niveles salariales muy interesantes.

Para ilustrar este punto, se presenta la cifra presupuestada para 1999 para la contratación de servicios técnicos y profesionales, la que alcanzó a los 38.576.581{59} del total de 331.022.067 para toda la Administración Central. Esa cifra solo fue superada por los 78.269.208 presupuestados por el Ministerio de Economía.

La SDS pagó en 1999, $ 53.354.648 por la prestación de servicios personales, que comparado con la cifra anterior revela que el 72% de ese total fue para personal contratado{60}.

Para el año 2000, el Presupuesto Nacional le había asignado 962 cargos de Planta Permanente a las dependencias del ahora Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente{61}. El gasto de este personal representaba el 1,93% del Gasto total presupuestado para el Ministerio ($ 1.209.160.241, cifra que representa poco más del 6% del Gasto total de la Administración Central).

Para ese mismo año 2000, el MDS dispondrá de 26.192.392{62} para la contratación de servicios técnicos y profesionales, cifra sensiblemente menor a la del año pasado dadas las restricciones generales.

Rubro

Año

1999

2000

Gasto Total Administración Central

Gasto Total MDS

 

19.234.326.001

1.209.160.241

Gasto Total Personal Permanente Adm.Central

Idem MDS

2.450.482.035

14.778.067*

3.848.875.116

23.334.891

Gasto Total Personal Contratado Adm.Central

Idem MDS

Idem por financiamiento externo

331.022.067

38.576.581

3.498.000

303.906.656

26.192.392

8.611.116

*Sólo ex SDS.

6. Una visión diferente sobre la SDS

Todo ese despliegue no ha estado exento de críticas y objeciones. La mayoría han sido generadas casi simultáneamente a las acciones emprendidas y quizá sea necesario dejar transcurrir cierto tiempo para permitir que todas las perspectivas puedan ser razonablemente ensambladas.

Nuevamente apelando a los testimonios recogidos por Repetto en 1997, se puede registrar algunas objeciones parciales.

Así, se recoge la crítica de un ex alto funcionario del Ministerio de Economía{63} en la que se señala la falta de formulación de una política de promoción y asistencia social integrada "ya que las acciones emprendidas están muy desordenadas" (op.cit. pág. 334). Importa señalar que esa misma persona declara: "Es bueno aclarar, por supuesto, que no hay ladrones ni inútiles, lo cual no es poco".

Para Repetto, aún en 1997 la SDS no había podido constituirse como "autoridad social, capaz de contrarrestar (en términos de potencial equilibrio) las decisiones de la autoridad económica", aunque atribuye esta falencia a las posiciones del Presidente Menem. En tal sentido cabe acotar que difícilmente el equilibrio requerido pudiera ser alcanzado en dos años no solo en atención a la fuerte personalidad del entonces Presidente sino a la del propio ex Ministro de Economía Dr. Domingo Cavallo{64}.

No hay apreciación del autor comentado acerca de las profundas ventajas y distancias que tenía el equipo económico respecto de la SDS pero bastan simples observaciones para dar cuenta que el desequilibrio a resolver exigía (y exigirá) mucho más que dos años. En efecto, el equipo económico venía instalado desde 1991 y recogía además de expertise, éxitos rotundos en varios frentes aunque también, buena parte de la problemática social era el resultado de tal gestión. El propio Ministerio de Economía, en tanto organización, contaba con recursos y capacidades institucionales que la reciente SDS apenas comenzaba a adquirir desde mediados de 1994 y en medio de una crisis social que estallaría en pleno a partir de 1996.

También se resalta la impotencia de la SDS para articularse virtuosamente con el resto de los organismos del área social, aspecto evidenciado entre otras, por la escasa viabilidad y efectividad del llamado Gabinete Social. Nuevamente el testimonio recogido por Repetto es evidenciador de las pautas institucionales profundas que deben ser progresivamente revertidas, más allá de los voluntarismos e impaciencias comprensibles frente al cuadro social desolador. Así se registra que "...en Argentina no se puede juntar a los actores claves, hasta el extremo de que no pueden juntarse los actores del mismo gobierno... se puede decir, entonces que en el tema de la pobreza no hay siquiera política de gobierno. Por su parte, el Gabinete Social nunca pudo operar"{65}.

Si bien estas opiniones son mayormente infundadas a la luz del cuadro descripto de la SDS, del Plan Social a partir de 1995 y de los propios programas de la Secretaría y los resultados en curso, no es menos cierto que la coordinación y sinergia de todas las áreas del Gobierno Nacional con contacto en lo social aún dista de lograr su óptimo nivel. También importa señalar en esta cuestión que, a la luz de la distribución de los fondos públicos invertidos en el área social, se exige la coordinación con más de 20 gobiernos provinciales de diferentes signos partidarios y con más de 1800 municipios de todo el país. El ya citado Consejo Federal de Desarrollo Social parece haber sido, y estar siendo, un espacio institucional apropiado para dar cuenta de este cuello de botella.

Importa también la ponderación de Repetto respecto a las capacidades "burocráticas" de la SDS. Señala ese estudioso: "En el caso de la SDS no puede hablarse de ausencia de ella, pero sí del escaso papel que le toca jugar a los técnicos y profesionales en el diseño de las estrategias de intervención. Al quedar relegados y confinados al plano de la instrumentación de decisiones tomadas con criterios puramente políticos de corto plazo, se diluye el potencial efecto virtuoso y multiplicador de las burocracias que operan en la órbita de la Secretaría." (Op. cit. pág. 335).

En la sección referida a la conformación del personal se ha referido a este flanco sumamente crítico para la sustentabilidad de largo plazo de la definitiva organización de la denominada "autoridad social". Con todo cabe recordar el origen de buena parte de los técnicos y profesionales transferidos del Ministerio de Salud en 1994 y el numeroso contingente de aquellos contratados que materializaron (y materializan) buena parte del esfuerzo de los programas sociales.

Por último, también se critica el escaso papel de articulación con el sector empresarial, gremial y político partidario. Respecto del primero (sector empresario), las iniciativas no han sido demasiadas pero su explotación podría profundizarse. Sin embargo, tal afirmación sostenida en 1996 seguramente sería matizada a la luz de lo que, en los tres años siguientes, constituyera una rica red de ONGs, gremios y demás asociados ligados a la gestión de las políticas sociales{66}.

7. Algunas consideraciones sobre resultados e impactos

Dada la variedad y cantidad de programas y acciones emprendidas así como de las poblaciones y metas perseguidas, la estimación de impactos y resultados obtenidos se torna compleja y voluminosa.

Ya se han reflejado las circunstancias de conformación y estructuración de la propia ex SDS, logro no menor a la luz de las alteraciones institucionales que se han relevado en la primera parte del informe.

En las próximas líneas se ofrecen algunos indicadores de resultados de algunas líneas programáticas. En general, todos reflejan una intensa y sostenida actividad en el marco de un agudo y progresivo deterioro de la situación social y de empleo que, a partir de 1998, parece estar alcanzando en estos momentos picos de agudización muy importantes.{67}

 

PROGRAMA

AÑOS

BENEFICIARIOS

1995

1996

1997

1999

ASOMA

141.000

179.000

175.000

196.122

Ancianos

PRANI

S/D

281.527

374.657

419.145

Niños

PROHUERTA

1225.167

(187.924)

1.594.143

(233.083)

1.901.200

(293.200)

2.534.611

(407.305)

Benef. directos (Huertas)

Soluciones Habitacionales

16.740

S/d

14.099

13.722

Viviendas

FOPAR

S/d

175.000

212.696

80.847

Beneficiarios

Las cifras expresan metas físicas alcanzadas por algunos de los programas más relevantes y reflejan el esfuerzo por arribar a los beneficiarios directos con mayor contundencia y efectividad.

El incremento en el número de beneficiarios que se registra en general y la mayor consolidación de la organización de los programas y de la sistematización de los modos de intervención social se enfrentaron, no obstante, con el agravamiento señalado de la situación de empleo y de la economía en general. Por eso, la ponderación de resultados e impactos debe ser provisional pero también prudente.

No parece haber discrepancias en los diversos actores y académicos acerca del mejoramiento sustancial de los procesos de formulación e implementación global de las políticas sociales a cargo del Gobierno Nacional durante la época focalizada.

El esfuerzo de constituir la SDS como una organización efectiva con programas claramente orientados, financiados y gerenciados, la progresiva mejoría de su articulación con provincias y municipios así como con organizaciones de la llamada "sociedad civil"{68} incluida la vinculación con el mundo académico, la constitución de sistemas de información y bases de datos en la materia, la evaluación de programas, la mayor transparencia y control en el manejo de los fondos{69}, del Tesoro como de fuentes internacionales, la capacitación emprendida en cuadros dirigentes, técnicos, profesionales y administrativos de las agencias públicas nacionales y subnacionales, el equipamiento realizado en la ex SDS, permiten concluir con el reconocimiento de las mejorías netas de los sistemas de gestión incidentes de los procesos de gestión integral de las políticas públicas del sector.

No obstante, cabe recoger la perspectiva de lo que dos ex importantes funcionarios de la época estudiada definían como paradigma de lo que habían empezado a construir en la SDS aunque aún lo veían inconcluso.

"Resulta evidente que aún debamos construir un nuevo modelo de política social que acompañe al modelo económico a fin de evitar llegar a la situación social de la mayoría de los países de América Latina, que en la década del cincuenta no previeron un sistema de políticas sociales que acompañara sus procesos de acumulación.

A partir de la reforma económica el país enfrenta el desafío de construir un nuevo modelo de política social que acompañe al modelo económico y se instale como mediación entre la sociedad y el mercado para garantizar condiciones de equidad y justicia social para toda la población.

En este aspecto la reforma pendiente es lograr una nueva institucionalidad pública, donde lo social sea constitutivo del Estado, que le da sentido, y cuyo objetivo central sea la equidad, la integración social, la igualdad de oportunidades y la superación de la pobreza y la vulnerabilidad social.

Un elemento importante a tener en cuenta en la construcción de esta nueva institucionalidad pública es el fortalecimiento de la autoridad social, colocándola en un pie de igualdad con la autoridad económica. Esta autoridad social es la que debería conducir y generar las condiciones para el empowerment de los sectores más vulnerables de la sociedad, facilitando la expresión de sus demandas y generando los mecanismos de transferencias de recursos que conduzcan a una distribución más equitativa de la riqueza...

...La reforma pendiente tendría que generar un Sistema Integrado de Políticas Sociales cuyas funciones fueran:

  • Garantizar la transferencia directa e indirecta de ingresos para el logro de la equidad.
  • Crear un nuevo marco regulatorio de leyes y normas que den sustento a la nueva institucionalización.
  • Establecer nuevas instituciones que permitan su funcionamiento.
  • Dimensionar las brechas sociales y fijar metas plurianuales de integración, equidad y superación de la pobreza y la vulnerabilidad social.
  • Estructurar un presupuesto social consolidado y con planificación de metas plurianuales.

En términos generales, la identidad de un sistema de nuevo estilo reuniría los siguientes rasgos:

  • Pluralismo y participación, reconociendo a los actores que están hoy interviniendo en este proceso (Estado, sociedad civil, mercado y familia), instalando lo público en lo privado y lo privado en el Estado.
  • Eficiencia y eficacia, cambiando los modelos de gestión para lograr máxima cobertura, accesibilidad y calidad a mínimos costos.
  • Integralidad, superando la noción de sectores. No se trata de hacer eficiente lo viejo, sino de dar una respuesta intersectorial integrada que enfrente la pobreza como una unidad, no sólo en sus manifestaciones específicas (vivienda, saneamiento, educación, etcétera), que reemplace además las intervenciones selectivas (mujeres, niños, jóvenes) por abordajes familiares. Respuesta que deberá necesariamente ser interjurisdiccional por sobre la falsa disyuntiva centralización-descentralización. El cambio de estas condiciones no se realiza por decreto, sino que es un proceso que requiere de voluntad política y de una gran capacidad de negociación.

Un elemento fundamental para generar una nueva institucionalidad pública es el rendimiento de cuentas a la sociedad sobre los resultados de la gestión. Es un proceso a través del cual la responsabilidad estatal se traduce en compromisos institucionales cuantificables y con significado público. La información se convierte en un elemento que posibilita la participación. La sociedad civil, en fin, puede saber qué se quiere hacer desde el gobierno y qué se ha hecho efectivamente. El monitoreo y la evaluación son herramientas privilegiadas para permitir a los organismos del Estado este movimiento. Asimismo, el nuevo modelo de gestión del Estado requiere incorporar en la gestión, hoy centrada en los procesos, la mirada sobre los resultados y, en la construcción de su oferta, la perspectiva de la demanda.

La esencia de la gestión pública orientada a resultados es un cambio en la concepción de funcionamiento del Estado para medir resultados en función de demandas satisfechas y de problemas resueltos.

La necesidad de seguimiento y evaluación permanente de políticas y programa requiere la institucionalización de estos procesos para que efectivamente alimenten la toma de decisiones políticas y técnicas. Resultan poco útiles, aquí, las evaluaciones aisladas cuyas conclusiones y recomendaciones no se integren a un verdadero sistema.

Este enfoque obliga a un cambio en la concepción, estrategias y metodologías del Sistema de Evaluación, donde, por un lado, el eje pase de las instancias tradicionales, de evaluación ex ante y ex post, a insertarse en la acción, a constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar la gestión, un elemento de reflexión y capacitación, fomentando la cultura y rutinas de autoevaluación, y por otro lado, instalando como elemento constitutivo de la evaluación la perspectiva de los beneficiarios. Es decir, desde donde está la gente y con la gente.

Por otra parte, si la reforma pendiente exige empezar a considerar el gasto social como inversión en capital, humano y social, y teniendo en cuenta que, por lo menos para Argentina, representa cerca del 70% del gasto público, se debe reconocer la centralidad, autonomía y la especificidad de lo social. En este sentido, se debería apuntar a una contabilidad social como eje de la contabilidad nacional que inserte en los indicadores económicos la perspectiva de la equidad, la integración y la superación de la pobreza y la vulnerabilidad social."{70}

Por eso, la ponderación de resultados e impactos aún debe seguir siendo provisional.

8. A modo de cierre

En este informe, y dentro del espacio permitido, se ha dado debida cuenta de los cambios programáticos e institucionales operados en el Gobierno Nacional para el manejo integrado de sus políticas sociales.

A ese efecto, se ha descripto el proceso de evolución de la conformación de las estructuras ministeriales (diseños organizacionales) abocadas a dicho manejo (ver Sección 2) y, en especial, a la construcción de la ex Secretaría de Desarrollo Social, hoy devenida en Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. (Ver Sección 2.4.2.).

Se han recogido los datos de la "realidad" y las lecturas e interpretaciones de protagonistas (ver, entre otras, Sección 2.4.1.2. y s.) para mostrar la evolución de la "toma de conciencia" y de la "conceptualización" de la nueva cuestión social en la Argentina. (Ver especialmente Secciones 2.4.1.1., 2.4.1.2. y 6).

También se han detallado los cambios de organización y gestión de las políticas sociales y se ha ensayado una evaluación de lo que se considera un avance institucional y organizativo muy importante en los sistemas y estilos de gestión de la política pública en la Argentina en materia social (ver Secciones 3 y 4).

En especial, se ha especificado el nuevo enfoque de gestión y organización (ver secciones 3.3.a. y 3.4.) de información para la toma de decisiones y su monitoreo (ver Sección 4.1.), de articulación de actores gubernamentales abocados a la inversión social (ver Sección 3.3.f y COFEDESO), a la integración de la Sociedad Civil con el Estado (ver CENOC) al régimen de control de fondos (ver Sección 3.3.c) su transparentización (ver Sección 3.3.d y SIEMPRO), las fortalezas y debilidades en materia personal (ver Sección 5) y, entre ellos, el marco de trabajo programático que encuadrara la labor gerencial orientada a resultados (Ver Sección 7).

A través de calificadas opiniones reseñadas o de la propia documentación revisada{71} se ha podido apreciar un cambio global hacia un enfoque gerencial post burocrático{72}, al menos en la gestión reseñada.

La República Argentina está protagonizando su tercer cambio presidencial ininterrumpido en democracia desde 1983. Ello es propicio para dejar sentado que los cambios registrados han sido solo el inicio de la construcción de la autoridad "social" que se requiere para afrontar la magnitud y gravedad de la crisis social que aqueja a una parte muy significativa del país. La continuidad y mejora permanente de los dispositivos organizacionales instalados y la revitalización de los aciertos permitirán capitalizar aprendizajes, emprender con provecho las correcciones necesarias y también comenzar a saldar las carencias que se perciben.

La conciencia creciente, que parece abrigar a la mayoría de los actores involucrados, acerca de que la política social es y debe ser una política de Estado alejada de oportunismos y clientelismos de baja ley, es también un factor favorable para afrontar con largo aliento la reconstrucción de la capacidad estatal para eficientizar la inversión social y efectivizar modelos de gestión exitosos, transparentes y participativos.

ANEXO I

PROGRAMAS DEL PLAN SOCIAL DEL 7 DE ENERO 1993

MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACIÓN

1. Programa de atención al fracaso escolar en 1.000 escuelas primarias.

2. Programa Mejoramiento de la Infraestructura Escolar.

3. Programa Inserción Productiva de jóvenes y adultos (capacitación profesional).

MINISTERIO DEL INTERIOR

OBRAS DE INFRAESTRUCTURA SANITARIA EN EL INTERIOR

4. Programa de saneamiento financiero y desarrollo económico de las provincias argentinas (creación de nuevos puestos de trabajo).

5. Programa de Emergencia por Inundaciones.

6. Reforma y Modernización del Sector Público Provincial.

7. Promoción de empleo para municipalidades.

8. Programa de Legalización de Inmigrantes de países limítrofes.

MINISTERIO DE TRABAJO

8) Programas de Seguro de Desempleo.

9) Empleo Juvenil.

10) Intensivo de Trabajo.

11) Reinserción laboral.

12) Empleo y formación para jóvenes en busca del primer empleo.

13) Programa de Propiedad Participada.

MINISTERIO DE SALUD Y ACCIÓN SOCIAL

Área Salud

14) Programa de Atención Primaria de la Salud.

15) Programa de Salud Materno Infantil.

16) Distribución de leche modificada y adicionada con vitaminas y minerales.

17) Programa de distribución de medicamentos.

18) Programa materno - infantil y nutrición para zonas de pobreza estructural.

19) Programa Intensivo de Erradicación del Sarampión.

20) Programas Intensivos de Vacunación.

21) Programa de Control de Enfermedades Respiratorias Agudas, Mal de Chagas y Paludismo, y acciones para la erradicación de la rabia canina.

22) Creación de la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica.

23) Programas preventivos para niños en situación de riesgo (prevención del abandono, jardines maternales, familias subsidiadas, educación permanente, prevención del HIV y ETS).

24) Programas de tratamiento familiar (Amas externas, Amas de cuidado preferencial HIV, Pequeños Hogares, Familias Sustitutas, Familias sustitutas de discapacitados, libertad asistida).

25) Programa de Asistencia para jubilados y pensionados en condiciones de pobreza) PROBIENESTAR).

26) Programa de Asistencia Nutricional, de Salud y Medicamentos.

27) Programa global de Desarrollo Urbano.

28) Programa de Inversiones Sociales Municipales.

29) Programa de Desarrollo Municipal.

30) Creación de polos productivos en comunidades aborígenes y discapacitados; y de microempresas.

31) Promoción de huertas familiares.

32) Desarrollo de proyectos de minifundios centros comunitarios integrales y microempresas.

ANEXO II

PROGRAMAS A CARGO DE LA SDS EN PLAN SOCIAL DE 1995

En general la responsabilidad de la Secretaría de Desarrollo Social en los programas señalados fue en el diseño, planificación y control, siendo la ejecución, en la mayoría de los casos, realizada por las provincias, los municipios y las organizaciones de la Sociedad Civil, como veremos en el cuadro que desarrollamos a continuación:

Área Alimentación y Acciones Compensatorias

Programas

Ejecución

realizada por

Fondos

Localización

geográfica

Prestación

que brindan

PRANI

Provincial, municipal y ONGs.

Tesoro Nacional

En 22 provincias (Excepto Ciudad de Bs. As. y prov. de Bs. As).

Asistencia alimentaria, asistencia técnica, capacitación, Infraestructura, equipamiento, dieta a comedores.

ASOMA

Gobiernos provinciales, municipios y ONGs.

Tesoro Nacional

Todo el país.

Asistencia alimentaria, asistencia técnica, capacitación, infraestructura, equipamiento, medicamentos.

PROHUERTA

Provincias.

Tesoro Nacional

Todo el país.

Asistencia técnica y capacitación a promotores locales y comunidades en general.

Ayuda Social a Personas

Secretaría de Desarrollo Social.

Tesoro Nacional

Todo el país.

Subsidios alimentarios, problemas de salud, alojamientos derivados del interior del país.

Emergencias Sociales

Secretaría de Desarrollo Social.

Tesoro Nacional

Todo el país.

Demandas socioeconómicas y solicitud de gobierno provincial y municipal cuando no pueden dar respuesta.

Acciones Compensatorias

Provincias, Municipios, ONGs.

Tesoro Nacional

Todo el país.

Provee elementos de capacitación.

Área de Vivienda e Infraestructura Social Básica

Programas

Ejecución

realizada por

Fondos

Localización

geográfica

Prestación

que brindan

Mejoramiento habitacional e

Infraestructura Social Básica

Secretaría de Desarrollo Social.

Tesoro Nacional.

Todo el país.

Subsidios para viviendas básicas. Mejoramiento de hábitat.

Mejoramiento de

barrios

Secretaría de Desarrollo Social.

Tesoro Nacional

BID.

En algunas provincias focalizadas.

Infraestructura de servicios básicos. Asistencia y capacitación.

PROSOFA

Programa de Desarrollo Social en

Áreas Fronterizas del Noroeste y Noreste Argentino con NBI.

Secretaría de Desarrollo Social y provincias.

Tesoro Nacional y

FONPLATA (Firmantes del Tratado de la Cuenca del Plata).

Áreas fronterizas de

todo el país.

Construcción. Rehabilitación de obras de saneamiento básico. Educación. Salud.

Fondo Nacional de la Vivienda

(FONAVI)

Municipios y Organismos del Consejo Nacional de Vivienda.

Tesoro Nacional.

Todo el país.

Construcción de viviendas. Obras de infraestructura y equipamiento comunitario.

 

Área de Capital Social

Programas

Ejecución

realizada por

Fondos

Localización

geográfica

Prestación

que brindan

FOPAR

Nación y Municipios.

Tesoro Nacional y

B.M.

Provincias del Norte del país más pobres.

Infraestructura económica y social, capacitación a jóvenes y agentes comunitarios. Asistencia técnica y fortalecimiento de ONGs.

Atención a grupos vulnerables.

Municipios y ONGs.

BIRF y

Tesoro Nacional.

Provincias focalizadas.

Asistencia técnica. Capacitación. Modelo de gestión participativa. Fortalecimiento de organismos públicos y de la sociedad civil.

Fortalecimiento de la Sociedad Civil.

Organizaciones de base.

Tesoro Nacional y

Lotería Nacional.

Todo el país.

Financiamiento de proyectos comunitarios. Formación-capacitación de líderes comunitarios. Formación de madres y padres cuidadores.

Atención a Menores en circunstancias especialmente difíciles (PROAME).

Organizaciones de la Sociedad Civil.

Banco Interamericano de Desarrollo.

Provincias focalizadas.

Mejoramiento de condiciones de vida de niños de alto riesgo. Proyectos de atención y promoción.

Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil.

Municipios y ONGs.

Tesoro Nacional.

Todo el país.

Prácticas solidarias de grupos juveniles para mejoramiento de condiciones de vida.

Acción integral a Socialización de Menores Marginados en el Gran Buenos Aires.

Organizaciones de la Sociedad Civil.

Unión Europea y

Tesoro Nacional.

Gran Buenos Aires.

Integración social de niños y jóvenes.

Atención a grupos prioritarios.

Gobiernos provinciales.

Tesoro Nacional.

Todo el país.

Integración social a personas con necesidades especiales. Programa de Cuidados domiciliarios. Programa de esparcimiento.

CENOC

Secretaría de Desarrollo Social. ONGs.

Tesoro Nacional.

Todo el país.

Establecimiento de vínculos. Fortalecimiento de organizaciones comunitarias. Información del 3er. sector.

INAI

Provincial. Comunidades indígenas.

Tesoro Nacional.

En provincias donde se encuentran grupos indígenas.

Cumplimiento de los derechos constitucionales con las comunidades indígenas. Becas de estudio, regulación dominial. Tienen educación bilingüe.

Área de Desarrollo Local

Programas

Ejecución

realizada por

Fondos

Localización

geográfica

Prestación

que brindan

Promoción del Desarrollo Local.

Provincias, Municipios.

Tesoro Nacional.

154 Municipios.

Apoyo al desarrollo productivo en Municipios.

Fomento Municipal.

Provincias,

Municipios.

Tesoro Nacional.

Municipios del país.

Obras de mejoramiento vial. Desagües pluviales.

Equipamiento urbano. Infraestructura de servicios (cloacas, adquisición de equipos para mantener caminos y calles).

Se tiende a lograr una más eficiente estructura de gestión junto a un sostenido proceso de descentralización incorporando la participación y control social de acciones y resultados.

II. Algunas experiencias de reforma administrativa en el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Argentina reciente

Presentación

En las próximas páginas se da cuenta de algunas de las reformas más significativas en los sistemas de gestión del Ministerio de Economía dependiente del Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina en los últimos años.

Es pertinente abordar el estudio de este Ministerio en razón de los profundos cambios socioeconómicos operados en el país a partir de 1989 a la fecha. En efecto, y como más adelante se detalla, Argentina ha dado un vuelco espectacular en el modelo socioeconómico que venía sosteniendo desde hacía cuarenta años. Ese vuelco comenzó a operar de manera decisiva a partir de 1991 y el Ministerio bajo análisis tuvo un papel importantísimo en el diseño y en la implantación del nuevo modelo económico.

Es conveniente advertir al lector que desde Diciembre de 1999, una nueva administración se ha hecho cargo del Gobierno Nacional por lo que, dado el escaso tiempo transcurrido desde entonces, buena parte de lo que se describa y predique estará centrado en lo realizado en la anterior administración del Dr. Carlos Saúl Menem.

Bajo la actual administración del Dr. Fernando de la Rúa, el Ministerio se denomina "de Economía" y se corresponde a lo que, en la anterior gestión, se denominaba Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. A su vez, éste fue el resultado de la fusión del ex Ministerio de Economía con el ex Ministerio de Obras y Servicios Públicos en 1991. La disolución de éste último y su incorporación al anterior, como se verá, respondieron al nuevo paradigma que orientara el accionar estatal durante la Presidencia Menem, caracterizado por un profundo repliegue del Estado y una acentuada desregulación y promoción de los mecanismos del mercado. Hoy día, el ex Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos ha vuelto a dividirse en un Ministerio de Economía y otro de Infraestructura y Vivienda, medida que responde también a un concepto diferente del expresado en el párrafo anterior.

Importa también tener en cuenta que en lo tocante al MEYOYSP, se han dado algunas circunstancias distintivas en cuanto a su manejo y organización. Desde principios de 1991 hasta Julio de 1996 estuvo a cargo del ex Ministro Domingo Felipe Cavallo, principal inspirador de la política económica de ese entonces. Ese largo período en el ejercicio del Ministerio ha sido un hecho inusual en la historia del país y, por lo tanto, se configura como un prerrequisito importante de las posibilidades de introducir con éxito mejoras en el diseño e implantación de reformas administrativas hacia el interior de esa organización{73}.

Debe recordarse que la atención central de este informe está centrada, siguiendo los lineamientos de Peter Spink{74}, en las mejoras introducidas en los sistemas de gestión y su repercusión en la elevación de sus respectivas performances institucionales. El foco está orientado a observar de qué manera y en qué aspectos se traduce el cambio de orientación asumido por el Estado en América Latina en la década pasada y si ello ha provocado mejores capacidades para gestionar políticas públicas más efectivas. En este caso, la política económica.

Dada la vastedad y complejidad de la problemática, y considerando el espacio otorgado a este informe, se sintetiza y se escoge en las próximas líneas, algunos de los cambios más importantes registrados en el actual Ministerio de Economía.

Contexto general

Se ha anticipado la existencia de un cambio significativo en el modelo socioeconómico que la Argentina venía desplegando en los últimos cuarenta años de su historia. Ese cambio comienza a operarse a partir de 1989, luego que una gravísima crisis socioeconómica azotara al país como nunca antes ocurriera.

Es conveniente señalar que este cambio se dio dentro de un proceso político pacificado y comprendido en el juego pleno de las instituciones establecidas constitucionalmente. Desde 1983, cuatro gobiernos nacionales se han sucedido sin alteración institucional alguna, conformando uno de los períodos más largos de la historia del país en tal sentido.

El primero (Presidencia del Dr. Raúl Alfonsín) y el último (actual Presidencia de la Rúa) han estado en manos de la Unión Cívica Radical y los dos del medio, en manos del Partido Justicialista{75}. La pacífica sucesión de los partidos en el Gobierno Nacional y en especial el comportamiento hacia y desde el justicialismo indican una clara tendencia a superar definitivamente largas décadas de alteración constitucional y violencia política.

Como se recordará, desde 1930 hasta 1983, el país vivió espasmódicamente azotado por dictaduras militares, gobiernos civiles afectados gravemente en su legitimidad constitucional (fraude antes de 1946, proscripción del peronismo a partir de 1955) y gobiernos de éste último signo cuestionados por minorías importantes y poderosas.

En 1994, una profunda Reforma Constitucional permite la reelección del Presidente Menem quien desarrolla su segunda gestión consecutiva entre 1995 y 1999, superando el tiempo de permanencia incluso de su inspirador, el General Juan D. Perón. La estabilidad y continuidad institucional alcanzadas permitió el tiempo suficiente para encarar mejoras e inversiones en las capacidades de gestión de más largo aliento así como cerrar ciclos de aprendizaje que facilitaron la observación de sus impactos relativos y la reintroducción de nuevas medidas.

Algunos datos de la evolución económica

Se ha expresado la ocurrencia de una gravísima crisis económica y social hacia principios de 1989 que obligara al Dr. Alfonsín, a anticipar seis meses la entrega de la Presidencia al Dr. Menem. Todo un modelo de país y de gestión pública estallaba sin miramientos y el país parecía desembocar en un marasmo incontrolable. Obsérvese en el próximo cuadro, las cifras de tal situación.

A nivel popular, la depreciación del valor del peso (moneda nacional) impedía elementales procesos de intercambio y socavaba cualquier sentido al trabajo y al ahorro. Las cifras del cuadro eximen de mayores comentarios. Véanse las del aciago período 1988-1990, las correspondientes al impacto de las medidas a partir de 1991 y, pese al choque derivado del llamado "efecto tequila" a fines de 1994, la estabilidad monetaria alcanzada.

Debe considerarse también el achicamiento económico al observar que el Producto Bruto Interno per cápita había descendido, durante los años 80, en casi un 19%.

Índice de precios al consumidor

Año

%

1980

87.6

1981

131.3

1982

209.7

1983

433.7

1984

688.0

1985

385.4

1986

81.9

1987

174.8

1988

387.7

1989

4923.6

1990

1343.9

1991

80.4

1992

17.5

1993

0.1

1994

3.9

1995

1.6

Fuente INDEC

Una economía cerrada y proteccionista de ciertos sectores productivos lentificaba o impedía el desarrollo de una capacidad de integración competitiva del país en el mundo. A su vez el crónico desequilibrio fiscal, en buena medida alimentado por el caos en las empresas estatales y las presiones de sectores privados ligados a ellas, era financiado mediante emisión monetaria sin respaldo.

La desarticulación de este tremendo nudo fue afrontada por el Gobierno Menem recortando sin miramientos y con una velocidad inédita, todo el vasto conjunto de empresas estatales y regulaciones que afectaban transacciones de bienes y servicios. Obsérvese algunos de estos datos.

En materia de personal público, la cantidad se redujo a casi la mitad, en especial en el Sector de Empresas y Sociedades del Estado.

Administración a racionalizar

Abril 1990

1995

Central

263.553

187.540

Descentralizada

94.485

83.597

Empresas y Sociedades del Estado

332.177

47.757

SubTotales

690.215

318.894

Administración no afectada Central y Descentralizada

157.889

129.302

Total general

848.104

448.196

Respecto al número de empresas y sociedades del Estado, la reducción fue igualmente importante.

Empresas y Sociedades del Estado

1989

Octubre 1994

En marcha

93

8

Privatizadas

-

27

Concesionadas

-

12

Transferidas

-

3

Liquidadas

-

18

En privatización

-

25

Dadas estas cifras es entendible la disolución del ex Ministerio de Obras y Servicios Públicos y su traspaso al entonces Ministerio de Economía.

De acuerdo con la estimación de dos protagonistas de la época{76}, ese complejo de empresas y sociedades del Estado participaba del 87% del déficit público, acumulaba 35.000 millones de dólares en deudas y requería aportes del Tesoro Nacional por un equivalente del 1.4% del PBI.

El colapso que demuestran estas cifras indicaba la necesidad de generar un rápido proceso de reforma institucional.

Características generales del programa económico de 1991

El Programa se propuso restablecer la:

  • Libertad y competencia en el mercado de bienes y servicios.
  • Libertad en el mercado de divisas.
  • Libertad para el comercio exterior.
  • Flexibilización del mercado laboral.
  • Desregulación global de las actividades económicas.
  • Programación monetaria, basada en la paridad con el dólar estadounidense y una relación de las reservas en divisas básicamente igual al circulante, y el
  • Ajuste y saneamiento de las cuentas fiscales.

En este último objetivo se buscó:

  • Reimplantar una "cultura presupuestaria".
  • Equilibrar las cuentas fiscales.
  • Incrementar la recaudación fiscal.
  • Reducir y reestructurar el gasto público e incrementar su eficiencia y la eficacia de su impacto.
  • Reestructurar los pasivos públicos mediante su refinanciamiento, acorde con las posibilidades de pago del Estado.
  • Reorganizar la Administración Financiera del Gobierno.

La mera enunciación de estos objetivos señala la clara exigencia que planteaban a los sistemas de gestión en uso dentro del Ministerio de Economía de entonces.

Además de la privatización o concesión a privados de las empresas y sociedades del Estado y la desregulación de las actividades económicas, se promovió un nuevo esquema de relación fiscal e institucional entre la Nación y las Provincias{77}.

Importa señalar que la nueva carta orgánica del Banco Central de la República Argentina establecía la autonomía plena de esta Institución respecto a las autoridades políticas y fortalecía su rol de única autoridad monetaria del país. Además, la vigencia de la Ley de Convertibilidad le establece responsabilidades muy precisas en un marco rígido en lo que respecta a la relación reservas/base monetaria.

Las dificultades, pero también el peso sustancial en el Gasto Público Total y en el Gasto Público Social, del Sistema de Jubilaciones y Pensiones llevó a instrumentar un nuevo sistema de previsión social optativo. Este nuevo sistema previsional operado por entidades totalmente privadas y supervisadas por una oficina pública, atiende en su conjunto a casi 5 millones de jubilados y pensionados.

Las privatizaciones dieron origen al establecimiento de un conjunto de entes reguladores cuyo análisis escapa al presente, pero que configuran un nuevo esquema organizativo de escasos antecedentes en el país.

A la luz de estas sustanciales modificaciones y acciones emprendidas no sorprende que el Ministerio de Economía sufriera también importantes readecuaciones para estar a la altura de sus responsabilidades. En las próximas secciones se dará cuenta de algunas consideradas de especial significación o portadoras de capacidades de proyección estratégica interesante. Por un lado, se describirá los avances en materia de inversión pública, administración financiera y su control y, por el otro, en el intento de recomponer una tecnoburocracia especializada en el manejo de la política económica del país. También se da cuenta sucinta de las mejoras en los procedimientos administrativos internos y del sistema estadístico nacional. En cada uno de los organismos a cargos de estas cuestiones, las mejoras en sus capacidades institucionales fueron muchas y variadas por lo que se ofrecerá una síntesis ajustada al espacio dispuesto para estos informes.

Breve descripción del Ministerio de Economía

A efecto de tener una imagen del Ministerio que facilite su ubicación relativa en el conjunto de órganos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional (PEN), se ofrecen a continuación, algunos indicadores de su volumen y situación.

Hacia 1999, el Ministerio contaba con la mayor cantidad de Secretarias de Estado (8){78} y de organismos descentralizados (24){79} que el resto de los ministerios. A esa fecha contaba además con 22 Subsecretarias y la mayoría de los entes reguladores le dependían.

Presupuesto

Su presupuesto representaba el 9,2% de los 37.635 millones de pesos a disposición del PEN, solo superado por el Ministerio de Defensa (que atiende las erogaciones militares) y de Trabajo (que financia los programas masivos de empleo).

De los 3.500 millones de pesos a su cargo, transfiere una buena parte a otras áreas del sector público (56%, especialmente a provincias) privado (36%, especialmente empresas) o externo (7,5% organismos internacionales).

De sus casi $ 2.500 de gastos en funcionamiento, el 55% se destina al pago de personal y otro 41% a bienes de uso y servicios no personales.

Atendiendo a las finalidades de esas erogaciones, el 54% se orienta a transportes (1.100 millones de pesos), Agricultura ($345), Energía ($316) y, en montos menores, Industria, Comercio, Seguros y Finanzas.

En cambio destina un 39% principalmente a la Administración Fiscal ($1.200 millones). Dentro de ese 39 %, se contabilizan 174 millones de pesos para las actividades de conducción del Ministerio y del Instituto Superior de Economistas de Gobierno (ISEG) y otros 50 millones para Estadísticas.

La gran cantidad de organismos descentralizados explica que poco más del 60% del presupuesto 1999 se ejecutara a través de ellos{80}.

Personal

Este vasto y complejo dispositivo ocupa al 17% del personal público total{81} aunque, nuevamente, más del 70% trabaja en sus organismos descentralizados. Unos 5.800 cargos conforman la planta central pero cuenta con fondos importantes para contrataciones de servicios personales{82}.

La Administración Central del Ministerio de Economía contabiliza para el año 2000, 4.466 cargos permanentes{83} superando incluso a la Presidencia de la Nación (4.234), lo que demuestra su peso indiscutido en el conjunto de la Administración.

PRESUPUESTO AÑO 2000 CARGOS SINAPA ADMINISTRACION CENTRAL

Jurisdicción

Dotación permanente

Economía

4466

Presidencia

4234

Salud

3755

Infraestructura y Vivienda

1834

Relaciones Exteriores

1641

Justicia

1500

Trabajo

1383

Defensa

1266

Educación

1257

Desarrollo Social

962

Interior

930

Jefatura de Gabinete de Ministros

721

Fuente Ley de Presupuesto General Año 2000

Si a esos 4.466 se le suman los 1834 del flamante Ministerio de Infraestructura y Vivienda, se contaría con un conjunto de funcionarios públicos considerable vis a vis el resto de las jurisdicciones. En efecto, hacia fin de 1999, el personal permanente del SINAPA era de 26.171 agentes, de los que Economía y Obras y Servicios Públicos ocupaba 8.522. Si se comparan las cifras por niveles escalafonarios puede tenerse un indicador del "mejor" o "peor" perfil del personal del Ministerio frente al resto de la Administración.

Nivel Escalafonario

Población Ministerio de Economía

Población Total

A

3,2

2,9

B

9,8

9.0

C

28,7

26,2

D

31,3

33,8

E

24,5

25,6

F

2,5

2,6

Total

100,0

100,0

8522

26171

Fuente: Boletín Estadístico Colección Modernización del Estado Nº 20- Jefatura de Gabinete de Ministros Buenos Aires. Febrero 2000.

Se puede registrar que la dotación presenta niveles escalafonarios mejores en los tres primeros escalones que el total, al igual que su mejor nivel educativo.

 

 

 

Estudios

Población del Ministerio

de Economía (%)

Población Total (%)

Primarios

28.1

31.5

Ciclo Básico secundario

3.1

5.0

Secundario Completo

32.6

32.9

Terciario

5.1

5.3

Universitario

29.6

24.1

Postgrado

1.2

0.9

S/D

0.2

0.2

Total

8.522

26.171

Fuente: op.cit.

Respecto a la antigüedad se puede observar cierta mayor veteranía del Ministerio, especialmente partir de la cohorte de 20 años ó más.

Años de antigüedad

Población del

Ministerio de Economía

Población Total

mayor 1 año

0.5

0.5

1 - 4 años

3.8

5.3

5 -9 años

15.3

18.8

10 - 14 años

11.9

13.2

15 - 19 años

14.9

16.6

20-24 años

17.9

17.0

25 -29 años

11.3

12.8

30 -34 años

10.6

7.1

Más de 35 años

4.4

4.6

S/D

9.3

4.1

Total

100.0

100.0

Fuente:op.cit.

Un estudio de la evolución más reciente de la dotación del Ministerio{84} muestra una persistente tendencia a la profesionalización de sus cuadros. En efecto, obsérvese que el aumento en los tres primeros niveles (A, B, C) es continuo.

Nivel escalafonario

Abril 1997

Mayo 1998

Octubre 1999

A

3.97

4.15

4.73

B

10.79

11.97

12.83

C

24.21

24.10

23.29

D

28.16

27.47

27.17

E

28.45

27.91

27.01

F

4.43

4.40

4.06

Total

100.00

(4404)

100.00

(4386)

100.00

4310

Fuente: Sistema Reper - Dirección de Estadísticas de la Función Pública. Mayo 2000

Debe señalarse que en cuanto a las áreas más estrechamente ligadas con el objeto de este informe se debe mencionar a la:

  • Secretaria de Programación Económica y Regional (1500 cargos).
  • Secretaría de Hacienda (1470 cargos), y
  • Secretaria de Coordinación (990 cargos).

La primera concentra la programación y el análisis de consistencia de la política económica, coordina el Sistema Nacional de Inversión Pública y el Sistema Estadístico Nacional, las negociaciones con los organismos internacionales de crédito y la asistencia a las provincias.

La segunda está abocada a la administración financiera y presupuestaria integral del gasto público, formula la política crediticia y coordina la administración de la deuda pública así como diseña el sistema impositivo aduanero y los recursos de la seguridad social.

La tercera desarrolla las actividades de apoyo legal, técnico y administrativo pero también hace a las relaciones institucionales del Ministerio, fiscaliza los servicios de seguros y mercados de valores, y atiende la recuperación de créditos a favor del tesoro y la liquidación de los bienes de las empresas privatizadas o disueltas.

En la siguiente subsección se da cuenta de la evolución de la estructura organizativa de este vasto Ministerio.

Estructura organizativa

Una rápida mirada sobre la evolución de las estructuras administrativas permite advertir algunas características generales de la última década.

En razón de las modificaciones experimentadas en la orientación general del gobierno en el marco del Proceso de Reforma del Estado iniciado en 1991, la cartera económica absorbió la gestión y prestación de numerosos servicios públicos que posteriormente pasarían a la gestión privada. Es así que surge el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos por lo que, como antecedente de la evolución estructural del mismo, se toma la conformación existente al mes de Noviembre de 1989 de los entonces Ministerios de Economía y de Obras y Servicios Públicos respectivamente.

Este rápido análisis se centra en observar la evolución de las estructuras en tres niveles:

  1. Las estructuras de conducción política de las diversas áreas: Secretarías y Subsecretarías.
  2. Las áreas de gestión administrativa: Direcciones Nacionales y Generales, por un lado, y otras formas estructurales agrupadas bajo el título de "Otras", todas con la condición común de depender del estamento político superior y dependencia presupuestaria del Ministerio.
  3. Areas de gestión administrativa con independencia presupuestaria y dependencia política del MEYOSP (Administraciones Descentralizadas).

Las tendencias del período considerado (1989-1999) no son similares en los tres niveles, observándose que:

  • el número de DN y DG evoluciona en forma paralela al de las Secretarías y Subsecretarías,
  • las "Otras" estructuras administrativas centralizadas y las Administraciones Descentralizadas no lo hacen, a la vez que mantienen un cierto paralelismo entre ambas categorías.

Estructuras de conducción política:

La cantidad de Secretarías a Noviembre de 1989 era 16 entre los dos Ministerios. A Noviembre de 1993, luego de la unificación de ambas carteras, descendió a 12 hasta Julio de 1996 cuando, a raíz del proceso de la Segunda Reforma del Estado, se redujo a 6. Luego aumenta a 8 en 1997 manteniéndose hasta el cambio de gobierno en 1999.

La cantidad de Subsecretarías alcanzaba a 38 en 1989, desciende a 30 en 1993 tras la fusión, aumenta a 31 en 1994 y en Julio de 1996 se reduce a 26. A partir de 1997 y hasta el final del período, se mantuvo en 25. Desde 1993, se incluye al INDEC, pues su conducción tiene rango de Subsecretaría aunque es un organismo desconcentrado.

Estructuras administrativas centralizadas:

El número de Direcciones Nacionales y Generales a Noviembre de 1989 sumaba 91. Después de la unificación, pasa a 52 en Noviembre de 1993, a 55 hasta 1995 y a 46 en Julio de 1996. Desde 1997 hasta el final se mantuvo en 49.

Entre las unidades organizativas categorizadas como "Otras" se incluyen "Comisiones", "Unidades", "Oficinas" o hasta Direcciones con dependencia directa del nivel político. Su cantidad era de 13 a Noviembre de 1989, tras la fusión suben a 25 (Noviembre de 1993), para llegar a 38 en Diciembre de 1994. En Julio de 1996 desciende a 33, en Octubre de 1997 son 23, aumentando a 25 en 1999.

Administraciones Descentralizadas:

Este tipo de organismos experimentó el mayor crecimiento. Eran sólo 5 en 1989 y pasaron a 26 en 1993, llegando en Junio de 1995 a 31, para luego estabilizarse en 25 desde Julio de 1996.

UNIDADES DEL MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS (1989 - 1999)

 

NOV ´89

NOV.´93

DIC.´94

JUN.´95

JUL.´96

OCT.´97

1998

1999

SECRETARIAS

16 {85}

12

12

12

6

8

8

8

SUBSECRE-TARIAS

38 {86}

30

31

31

26

25

25

25

DN/DG

91 {87}

52

55

55

46

49

48

49

OTRAS

13 {88}

25

38

38

33

23

23

25

ORG.DESCENTR.

5 {89}

26

27

31

25

25

25

25

Varias explicaciones podrían hacerse de esta evolución de la estructura ministerial, además de la fusión de las dos carteras (Economía y Obras y Servicios Públicos). Si bien es comprensible que las modificaciones de estructuras acompañen a la evolución de la agenda del gobierno en términos de jerarquizar determinadas áreas durante un tiempo, interesa destacar igualmente varios aspectos de orden cualitativo como ser:

  1. La reducción de Secretarías desde 1995 a 1996 muestra un descenso en la jerarquía de varias a nivel de Subsecretarías pero sin verificarse una reducción significativa en el número de áreas de gestión política. La consecuencia es el crecimiento en el número de Subsecretarías que dependen de cada Secretaría subsistente. Es así que:
    • Aparece la Secretaría de Obras y Servicios Públicos con seis Subsecretarías, además de otras unidades de nivel de DN/DG o inferiores dependiendo también en forma directa del Secretario. Se subsumen las áreas de Energía, Transportes, Obras Públicas y Comunicaciones (esta pasaría a depender de la Presidencia la Nación). En 1997 recuperan el nivel de Secretarías, Energía y Transportes que vuelven a separarse de Obras Públicas.
    • La Secretaría de Hacienda absorbe Ingresos Públicos (que desaparece) y a parte de Financiamiento de la ex Secretaría de Finanzas, Bancos y Seguros, que también desaparece.
    • Otra nueva "mega Secretaría" surge como Industria, Comercio y Minería (con cuatro Subsecretarías), absorbiendo las áreas homónimas, de las cuales la primera y la tercera eran Secretarías mientras que Comercio también desaparece.
  1. En ese mismo período, la reducción verificada en la cantidad total de Subsecretarías (de 31 a 26) resulta de la desaparición de varias, pasando ciertas unidades de menor jerarquía a depender en forma directa de los Secretarios. No se constata reducción de Subsecretarías equivalente al de las Secretarías.
  2. Otro elemento destacable es la existencia de áreas que podrían estar "complementando" o "superponiéndose" con otras dependencias fuera del Ministerio. Es el caso de la D.N. de Programación del Gasto Social, a partir de 1994, la D.N. de Ocupación y Salarios del Sector Público o la Subsecretaría de Comercio Exterior, lo que puede interpretarse como una intención de no perder de vista el manejo que, de estas áreas, realizaban otras carteras del Poder Ejecutivo Nacional.

Organigramas

A título ilustrativo para permitir una mejor ubicación del lector, se reseña sintéticamente la composición del organigrama ministerial mediante la ubicación y dependencia de sus principales unidades administrativas.

Organigrama 1989

Al finalizar el año, el Ministerio de Economía contaba con nueve Secretarías, de las cuales dependían veinte Subsecretarías. Por su parte, el ex Ministerio de Obras y Servicios Públicos contaba con siete Secretarías y dieciocho Subsecretarías.

Organigrama 1999

Al finalizar la gestión gubernamental del Doctor Menem, el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos contaba con ocho Secretarías y veinticinco Subsecretarías. Cabe destacar, también, la dependencia directa de la oficina del Ministro de la Administración Federal de Ingresos Públicos, que abarca a la Dirección General Impositiva y a la Administración Nacional de Aduanas. La misma situación observa el Banco Nación.

Otro elemento nuevo consiste en la conformación de entes reguladores de servicios públicos privatizados y otras administraciones descentralizadas, con dependencia de las secretarías y subsecretarías de las áreas correspondientes.

Esta evolución de los organigramas contribuye a exhibir la modificación del modelo sustentado por el Estado argentino, al pasar de ser un estado prestador a uno controlador de servicios transferidos al sector privado. También se advierte un importante esfuerzo de ordenamiento e integración de áreas de gestión tendiente a una más eficiente definición y ejecución de políticas, independientemente de la connotación de las preocupaciones centrales de la agenda del gobierno que siempre reflejan la conformación de las estructuras públicas, como se verá más específicamente en los títulos siguientes.

Organigrama 1989

Ministerios de Economía y de Obras y Servicios Públicos

Organigrama 1999

  1. Secretaría de Coordinación Económica: Subsecretaría de Política Económica (D.N. de Conversión de la Deuda Pública Externa) y Subsecretaría General.
  1. Secretaría de Coordinación: (Casa de Moneda S.E.; Comisión Nacional de Valores; D.G. de Fabricaciones Militares) Subsecretaría Legal; Subsecretaría de Administración (D.G. de Informática); Subsecretaría de Relaciones Institucionales; Subsecretaría de Normalización Patrimonial y Subsecretaría de Bancos y Seguros (Superintendencia de Seguros de la Nación).
  1. Secretaría de Desarrollo Regional: Subsecretaría de Promoción del Desarrollo y Subsecretaría de Estudios y Programas Regionales.
  1. Secretaría de Programación Económica y Regional (D.N. de Inversión Pública): Subsecretaría de Programación Macroeconómica (Inst. Sup. de Economistas de Gobierno); Subsecretaría de Programación Regional e Inst. Nac. de Estadística y Censos.
  1. Secretaría de Gestión Económica: Subsecretaría Técnica y de Coordinación Administrativa; Subsecretaría de Política Salarial del Sector Público y Subsecretaría de Relaciones y Seguimientos Económicos.
 
  • Secretaría de Hacienda: Subsecretaría de Presupuesto (Contaduría General de la Nación; Administración General de Inmuebles Fiscales; Superintendencia del Tesoro) y Subsecretaría de Relaciones Provinciales.
    1. Secretaría de Hacienda: (Tribunal Fiscal de la Nación) Subsecretaría de Presupuesto (Of. Nac. de Contrataciones; Of. Nac. de Presupuesto; D.N. de Ocupación y Salarios del Sector Público; Tesorería Gral. de la Nación; Contaduría Gral. de la Nación; Unidad de Informática); Subsecretaría de Financiamiento (Of. Nac. de Crédito Público) y Subsecretaría de Política Tributaria.
    1. Secretaría de Ingresos Públicos: con una Subsecretaría de Política y Administración Tributaria.
     
  • Secretaría de Industria y Comercio Exterior: Subsecretaría de Industria; Subsecretaría de la Pequeña y Mediana Empresa; Subsecretaría de Intercambio Regional y Subsecretaría de Gestión Comercial.
    1. Secretaría de Industria, Comercio y Minería: (Instituto Nacional de Tecnología Industrial; Instituto Nacional de la Propiedad Industrial) Subsecretaría de Industria; Subsecretaría de Comercio Interior; Subsecretaría de Comercio Exterior y Subsecretaría de Minería (Servicio Geológico Minero Argentino).
    1. Secretaría de Minería: Subsecretaría de Minería.
     
  • Secretaría de Comercio Interior: Subsecretaría de Comercio Interior.
  •  
  • Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca: Subsecretaría de Agricultura; Subsecretaría de Ganadería; Subsecretaría de Pesca y Subsecretaría de Economía Agraria.
    1. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación: (Instituto Nacional de Vitivinicultura; Servicio Nacional de Sanidad Animal; Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria; Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero; Instituto Nacional de Semillas) Subsecretaría de Agricultura, Ganadería y Forestación; Subsecretaría de Pesca y Subsecretaría de Alimentación y Mercados.
    1. Secretaría de Coordinación y Planificación: Subsecretaría de Financiación; Subsecretaría de Coordinación; Subsecretaría de Planificación y Subsecretaría de Administración.
     
  • Secretaría de Comunicaciones: Subsecretaría de Radiocomunicaciones y Subsecretaría de Telecomunicaciones.
  •  
  • Secretaría de Transportes: Subsecretaría de Transportes Terrestres; Subsecretaría de Transportes Aéreos; Subsecretaría de Transporte Marítimo y Fluvial y Subsecretaría de Coordinación del Transporte.
    1. Secretaría de Transporte: (Ente Nacional Administrador de Bienes Ferroviarios; Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos) Subsecretaría de Transporte Terrestre (Comisión Nacional Reguladora del Transporte; Ferrocarril General Belgrano S.A.); Subsecretaría de Transporte Aerocomercial, Fluvial y Marítimo (Intercargo S.A.C.) y Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables.
    1. Secretaría de Obras Públicas: Subsecretaría de Concesiones y Proyectos Especiales; Subsecretaría de Política y Legislación y Subsecretaría de Construcciones.
    1. Secretaría de Obras Públicas: (Organo de Control Conexión Física Rosario - Victoria) Subsecretaría de Obras Públicas (Dirección Nacional de Vialidad; Tribunal de Tasaciones) y Subsecretaría de Evaluación, Infraestructura y Control (D.N. de Bienes del Estado; Organo de Control de las Concesiones de la Red Vial Nacional; Organo de Control de las Concesiones de la Red de Accesos a la Ciudad de Buenos Aires).
    1. Secretaría de Energía: Subsecretaría de Combustibles y Petroquímica y Subsecretaría de Energía Eléctrica y Programación.
    1. Secretaría de Energía: (Ente Nacional Regulador del Gas; Ente Nacional Regulador Eléctrico; Nucleoeléctrica S.A.) Subsecretaría de Energía y Subsecretaría de Combustibles.
    1. Secretaría de Recursos Hídricos: con una Subsecretaría de Recursos Hídricos.
     
  • Secretaría de Servicios Públicos: Subsecretaría de Relaciones con la Comunidad y Subsecretaría de Servicios Públicos de Gestión Privada.
  •  

     

    Programa de reforma de la administración financiera gubernamental

    En el marco del Programa Económico ya anticipado, y asegurada la estabilidad cambiaria y de precios, el Presupuesto Nacional se tornó un instrumento clave de la política económica general pero también una parte central de la eficientización general del sector público nacional.

    Para el manejo de tal instrumento debieron asumirse variadas mejoras en todo el sector público pero especialmente en el Ministerio de Economía en el que se alojarían buena parte de lo que pasarían a denominarse "órganos rectores".

    Ya en 1992 se daba a conocer el documento básico del Programa de Reforma de la Administración Financiera del Gobierno, el que daría lugar a variadas normas y procesos de significativa mejoría en el desempeño no sólo del Ministerio sino de toda la Administración Nacional.

    Entre las normas llamadas a tener fuerte impacto se deben mencionar las Leyes Nº 23.354 y Nº 24156. La primera establece el Sistema Nacional de Inversión Pública y la segunda, el Sistema de Administración Financiera y los Sistemas de Control del Sector Público Nacional{90}.

    El Programa también preveía la regulación de los Sistemas de Contrataciones y el de Administración de Bienes del Estado. Del primero aún no se ha reemplazado la norma legal vigente desde 1956{91} y en cuanto a la administración de los bienes aún no se cuenta con la ley específica al respecto.

    Sintéticamente estos dispositivos tenían las características detalladas en las siguientes secciones:

    Situación preexistente

    Durante las últimas décadas, Argentina había perdido la noción y el uso el presupuesto público como instrumento de transparencia, asignación de recursos y de dirección y de control del sector público pues su expresión monetaria había perdido valor y sentido (ver Cuadro Pág. 5). Hubo años, como 1990, en el que ni siquiera se llegó a aprobar el presupuesto de la administración. Con el Plan de Convertibilidad en marcha, este instrumento recuperó su importancia política y técnica pero además, se constituyó como el principal instrumento de política económica de corto plazo del Gobierno. Un aspecto fundamental fue volver a la cultura presupuestaria, ya que permite operar decisiones políticas centrales para el ordenamiento del Estado en el marco de la necesaria obtención del equilibrio fiscal.

    Desde el punto de vista de la reforma administrativa, no hay duda acerca de la necesidad de contar con información cierta y precisa, además de oportuna, para tomar decisiones. Además se la requiere para calcular costos de las acciones y para evaluar la calidad de la producción pública. Estas mediciones de costos y de calidad, una de las funciones básicas de los organismos de control interno y externo, requieren la vigencia del sistema de presupuesto por programas como técnica efectiva de asignación de recursos en función de políticas y metas preestablecidas.

    Si el sistema administrativo está destinado a proveer y combinar los recursos humanos, financieros, tecnológicos y económicos que el Estado requiere para su funcionamiento interno eficiente, el manejo presupuestario es clave. El proceso de reforma en su administración fue encarado sistémicamente, comprendiendo un conjunto de subsistemas desarrollados con distintos ritmos determinados por variables de orden político y de disponibilidad de recursos. Se definieron los siguientes subsistemas{92}:

    1. Sistema de Inversión Pública.
    2. Sistema de Administración Financiera que comprende a su vez:
    3. 2.1. Presupuesto.

      2.2. Crédito Público.

      2.3. Tesorería.

      2.4. Contabilidad.

    4. Sistema de Contrataciones.
    5. Sistema de Administración de Bienes.
    6. Sistemas de Control Interno y Externo.
    7. Plan Informático.

    1. Sistema de inversión pública

    El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) fue creado por medio de la Ley 24.354 en julio de 1994. Sus instrumentos son el Plan Nacional de Inversiones Públicas (PNIP) y el Banco de Proyectos de Inversión Pública (BAPIN).

    El Sistema refiere a las acciones previas a la presupuestación o al otorgamiento de avales o garantías a los proyectos de inversión, manteniendo un flujo continuo de proyectos adecuadamente preparados y evaluados con contenidos específicos. Se busca mejorar la eficacia y eficiencia en la ejecución y operación de las inversiones públicas y una mayor capacidad de negociación con los organismos de financiamiento, considerando la valorización social de los efectos de los programas y su impacto ambiental. Tiene como objetivo mejorar la eficiencia de la inversión pública en términos de su rentabilidad socioeconómica.

    Es responsabilidad normativa de la Secretaría de Programación Económica y responsabilidad operativa de las jurisdicciones y entidades. Como órgano técnico se establece la Dirección Nacional de Inversión Pública la que debe realizar la promoción, coordinación, gestión y filtro de los proyectos de inversión. Las responsabilidades de esta unidad administrativa son:

    1. Establecer metodologías para la formulación y evaluación de proyectos.
    2. Controlar la formulación y evaluación de los proyectos de inversión elaborados por los organismos nacionales, en particular del cumplimiento de las metodologías y pautas establecidas.
    3. Elaborar anualmente el PNIP e intervenir en la priorización de proyectos a incluir.
    4. Organizar y mantener actualizado el BAPIN.
    5. Ejecutar la capacitación sobre el SNIP y sobre las metodologías asociadas.
    6. Coordinar y ejecutar el Programa Multisectorial de Preinversión (PMP) para financiar estudios de proyectos de inversión pública financiados por el BID.
    7. Promocionar, coordinar y participar en el relevamiento y condiciones de acceso de fuentes de financiamiento de organismos internacionales y en la obtención de los préstamos.

    El producto principal del Sistema es la formulación y gestión del Plan Nacional de Inversión Pública, de carácter plurianual pero preparado anualmente. Los proyectos del primer año deben coincidir con los que se incorporan al proyecto de Ley de Presupuesto General, lo que requiere un trabajo intersectorial al momento de preparar dicha Ley. El citado Plan constituye información complementaria de esa ley{93}.

    En 1995 se reglamentó la Ley Nº 24.354 por medio del Decreto Nº 720 y se definieron las oficinas encargadas en cada organismo nacional, responsables de la formulación, evaluación y priorización de los proyectos que alimentan al BAPIN. También se ofrece asesoramiento a organismos en la materia y se colabora en la definición de estrategias y determinación de necesidades de inversión sectoriales.

    Se elaboró la guía metodológica destinada a definir pautas generales para la formulación y evaluación de proyectos para homogeneizar los estudios, asegurar su calidad y facilitar comparaciones entre ellos. Se completó el módulo de preinversión del BAPIN y se avanzó en el de ejecución.

    También se determinaron los interlocutores válidos ante los organismos internacionales de crédito y se prestó colaboración en la formulación del Presupuesto 1996. Se elaboró el PNIP 1996/1998 y un Plan Quinquenal de grandes proyectos de inversión pública para 1995/1999.

    En 1996 se continuó con la difusión del SNIP por medio de seminarios, se capacitó a los responsables de la formulación y evaluación de proyectos y a los funcionarios a cargo de los bancos de proyectos de las unidades inversoras. También se avanzó en el desarrollo del módulo de ejecución del BAPIN, y su compatibilización con el Sistema de Información Financiera (SIDIF).

    Pese a los avances aún resta fortalecer el mantenimiento del apoyo político al Sistema e incrementar la respuesta de los organismos integrantes, la mayor articulación con la Ley de Administración Financiera y los órganos vinculados a la formulación y ejecución presupuestaria y reelaborar el concepto de "inversión pública" para incluir al capital humano y a la inversión social en sentido amplio, en su expresión en términos presupuestarios. También resta completar los mecanismos para una efectiva evaluación del desempeño en sectores claves (Salud Pública, Educación, Vivienda e Infraestructura y Servicios Básicos Urbanos) y reorientar el gasto público de acuerdo a prioridades nacionales específicas. De esa manera, el SNIP permitirá limitar y encuadrar influencias de grupos de interés para que no se antepongan al interés general en estos temas.

    2. Sistema de administración financiera

    La reorganización de la Administración Financiera está orientada a:

    1. Realizar la gestión de los recursos públicos en un marco de absoluta trasparencia.

    2. Hacer que quienes utilizan recursos públicos deban rendir cuentas de la economicidad, eficiencia y eficacia con que lo han hecho.

    3. Generar información confiable y útil para tomar decisiones.

    4. Modificar sustancialmente las bases de las contrataciones y de la administración de los bienes del Sector Público, consideradas como uno de los factores coadyuvantes al descontrol de la gestión pública.

    5. Interrelacionar la Administración Financiera Gubernamental (A.F.G.) con los Sistemas de control interno y externo como forma de asegurar la eficacia de éstos.

    La Administración Financiera Gubernamental, definida como conjunto de principios, normas, organismos, recursos, sistemas y procedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control para captar los fondos públicos y aplicarlos en la concreción de los objetivos y metas del Estado en la forma más eficiente posible, está a cargo de unidades responsables de:

    • programar y evaluar el presupuesto,
    • administrar el sistema tributario,
    • realizar la gestión de las operaciones de crédito público,
    • regular la ejecución de los gastos y egresos,
    • administrar el Tesoro, y
    • contabilizar las transacciones de captación y colocación de los fondos públicos.

    La Ley Nº 24.156, de Administración Financiera Sistemas de Control estableció los siguientes subsistemas y sus respectivos órganos rectores, dependientes de la Secretaría de Hacienda.

    Subsistema

    Organo rector

    Presupuesto

    Oficina Nacional de Presupuesto

    Crédito Público

    Oficina Nacional de Crédito Público

    Tesorería

    Tesorería General de la Nación

    Contabilidad

    Contaduría General de la Nación

    Los sistemas de control incorporados por la Ley y sus órganos rectores son:

    Sistema de

    Organo Rector

    Control Interno

    Sindicatura General de la Nación

    Control Externo

    Auditoria General de la Nación

    La Ley determina también una fuerte participación del Congreso en presupuesto, endeudamiento público y control externo de la gestión del Poder Ejecutivo Nacional.

    2.1. Sistema de Presupuesto

    La Ley lo concibe como un instrumento de política y administración para:

    1. Asignar racionalmente los recursos públicos;

    2. Asegurar la transparencia de la gestión gubernamental;

    3. Permitir el control de las cuentas públicas y la evaluación de la eficacia del gasto;

    4. Administrar las finanzas del Estado en un marco de equilibrio permanente; e

    5. Interrelacionar los sistemas proveedores de insumos (materiales y financieros), por lo que desde el presupuesto, se motiva el mejoramiento de los otros dos primeros.

    La Ley establece que el presupuesto debe ser enviado al Congreso junto con el programa monetario y la proyección de la balanza de pagos, si bien estos dos a título informativo. La armonía entre estos instrumentos es la única forma de asegurar una política económica coherente.

    Un primer hito destacable se dio en 1992 con la formulación en tiempo del Presupuesto del año siguiente, hecho significativo si consideramos que hacía casi 20 años que ello no ocurría. Para ello se diseñaron diferentes instrumentos tales como el:

    • Manual de nuevos clasificadores presupuestarios.
    • Manual de normas para la formulación del Presupuesto 1993.
    • Manual de metodología y formularios para la programación de la ejecución física y financiera del ejercicio 1993.
    • Desarrollo de nuevos sistemas computacionales para elaborar el presupuesto, sus modificaciones y la programación de su ejecución.
    • Desarrollo de bases de datos por unidades físicas de recursos (cargos, horas cátedra, asignaciones familiares, horas extraordinarias y pasividades, y su valor monetario).
    • Entrenamiento sobre el nuevo esquema presupuestario a 200 funcionarios, y un seminario-taller para 30 instructores.
    • Desarrollo de estudios de evaluación de costos presupuestarios de proyectos de ley, decretos y resoluciones conjuntas, y la evaluación presupuestaria de los diversos escalafones del personal.
    • Posteriormente, a partir de la experiencia se comenzó con:
    • la aplicación, por primera vez en 1993, de la metodología de Presupuesto por Programas en todos los organismos para formular el Presupuesto 1994 y su primera aplicación integral en ese año.
    • el perfeccionamiento del modelo de programación de la ejecución físico-financiera permitiendo regular el ritmo de la gestión presupuestaria según la fluctuación de los ingresos y la obtención de equilibrio presupuestario.
    • la informatización casi total, en 1995, de las actividades de la Oficina Nacional de Presupuesto.

    También se implantó un sistema de programación de la ejecución del presupuesto que permite trabajar con una caja al día, sin atrasos en los pagos y la subsecuente reducción de costos que implica.

    2.2. Sistema de Crédito Público

    La Ley establece que los propósitos fundamentales de este Sistema son:

    • captar recursos extraordinarios para financiar proyectos específicos en las mejores condiciones posibles del mercado, y,
    • tener un pasivo estructurado de manera que permita programar y ejecutar su servicio.

    También identifica las causas que pueden originar el endeudamiento público a saber: financiar inversiones reproductivas, atender casos de evidente necesidad nacional y reestructurar pasivos prohibiéndolo expresamente para refinanciar gastos de funcionamiento.

    La Ley establece que todas las operaciones que originen deuda pública directa o indirecta (mediante la emisión de avales) deben ser autorizadas por el Congreso Nacional.

    De acuerdo con la Ley, se desarrolló un sistema de información sobre el mercado de capitales y la preparación de personal apto para centralizar negociaciones y obtener las mejores condiciones de mercado.

    Asimismo quedó establecida la intervención del Banco Central en materia de endeudamiento externo por su responsabilidad en materia de balanza de pagos.

    La reforma más difícil en cuanto al crédito público es el establecimiento de un buen sistema de registro de operaciones, habiéndose acordado con la UNCTAD la implantación del sistema que diseñara para el registro de deuda pública aplicado en más de 60 países.

    También se completó con la reestructuración de pasivos externos con el Club de París, B.I.D., y Banco Mundial ingresando al Plan Brady.

    La instauración de este Sistema reconoce varios pasos importantes de la Oficina Nacional de Crédito Público (ONCP) durante 1993:

    • Implementación del sistema de registro de la deuda pública.
    • Implementación de procedimientos básicos para autorizar y aprobar gastos.
    • Instrumentación y cancelación de deudas consolidadas pendientes de pago.
    • Proyecto de reglamentación sobre otorgamiento de avales por el Tesoro Nacional.
    • Recopilación de información referente a la colocación de títulos de la deuda consolidada y emisión de informes periódicos sobre dicha colocación.

    Durante 1995 se consolida el funcionamiento de la ONCP, particularmente por la organización de un sistema de administración de pasivos, el desarrollo de un mercado local de deuda pública, que arranca en abril de 1996 y la integración informática del Sistema de Registro de la Deuda Pública con el SIDIF.

    2.3. Sistema de Tesorería

    Es responsabilidad primaria de la Tesorería General de la Nación (TGN) administrar la política de caja del Sector Público Nacional ya que la Ley le asigna:

    a) Intervenir en la ejecución del presupuesto para asegurar el equilibrio permanente de la caja.

    b) Aprobar los presupuestos de caja de los organismos descentralizados y supervisar su ejecución.

    c) Establecer los criterios a aplicar por las empresas públicas no financieras para preparar y operar sus presupuestos de caja.

    d) Elaborar el presupuesto de caja del Sector Público Nacional y coordinarlo con el programa monetario del Banco Central.

    e) Administrar la cuenta única o el sistema de fondo unificado del Gobierno.

    f) Fijar criterios que deben aplicar las tesorerías para colocar los excedentes de caja o financiar sus déficits estacionales.

    Se trabajó en la implementación de la Cuenta Unica del Tesoro que posibilitó la centralización de las decisiones de pago y la descentralización del proceso formal de pago por medios computacionales, lo que tiende a hacer desaparecer los procedimientos y acciones centralizados en las decisiones que son programables.

    A partir de 1992 se produjo la primera instrumentación de informes mensuales relativos a la situación financiera del Tesoro Nacional y el comienzo de la programación mensual y trimestral del presupuesto de caja del Tesoro en pesos y en divisas. También se instrumentó la programación de la ejecución presupuestaria al fijar cuotas de mandado a pagar, como instrumento de control del gasto.

    Se desarrolló un sistema informático para disponer en tiempo y forma de información estadística diaria y mensual sobre pagos efectuados y evolución de la deuda exigible y se instrumentó la emisión de cheques por computadora, agilizando y mejorando el control de la gestión de los pagos por la TGN que, por la Ley de Administración Financiera, no cuentan con intervención previa de la Contaduría General de la Nación.

    Asimismo se reglamentaron diversos aspectos del Sistema mediante el Decreto Nº 2661/92 sobre regímenes de administración de fondos permanentes y cajas chicas de organismos de la Administración Central, el Decreto Nº 2662/92 (sobre operatoria de recursos con afectación específica) y el Decreto Nº 2663/92 (sobre el sistema bancario y sobre apertura, cierre y registro de cuentas bancarias oficiales).

    A partir de 1993 se incorporó al SIDIF{94} la información sobre ingresos y pagos, se diseñó preliminarmente el modelo conceptual de caja y pago, se elaboró el proyecto sobre registro y control de los ingresos públicos. También se efectúan estudios sobre sistemas de pagos por medio de transferencias bancarias, control de cesiones y embargos, registro de firmas por imágenes computarizadas, ampliación del ámbito de cobertura y fuentes de información del fondo unificado de cuentas oficiales, y se desarrolló el marco legal y procedimientos para la colocación de instrumentos de financiamiento de corto plazo.

    Para 1994 se había implantado el programa de prioridades de pago que ordena desembolsos de la TGN por medios computarizados, se desarrolló el sistema de pagos a organismos oficiales por medio de transferencias bancarias electrónicas, se sistematizaron las cuentas bancarias de recaudación y pagos y el envío por medios magnéticos de información diaria sobre movimientos de cuentas oficiales del Banco de la Nación Argentina y del Banco Central de la República Argentina. Ello permitió automatizar la registración de datos sobre recursos recaudados y efectuar conciliaciones diarias de las operaciones bancarias.

    También se normalizó la presentación de los estados económico-financieros y patrimoniales de la administración nacional mediante la elaboración de las cuentas generales de los ejercicios 1993 y 1994.

    En 1995 se puso en marcha la Cuenta Unica del Tesoro (CUT) para la administración central y la Unidad de Gestión de Cobranzas para el recupero de fondos de entidades, reparticiones y organismos deudores del Tesoro.

    Posteriormente, en 1996, se creó el Registro Unico de Embargos contra entidades y proveedores del sector público nacional y, en 1997, se completó el ingreso a la CUT de todas las jurisdicciones y entidades de la administración nacional.

     

    2.4. Sistema de Contabilidad

    La Ley establece que debe basarse en los principios de contabilidad generalmente aceptados en lo que sea aplicable al Sector Público. Para ello la Contaduría General de la Nación (CGN) debe dictar las normas que regirán la contabilidad, generar y registrar datos permanentemente y en tiempo real sobre la ejecución presupuestaria de recursos y gastos, los movimientos y situación del Tesoro y la variación, composición y situación del patrimonio de las entidades públicas.

    Además debe orientarse a determinar el costo de las acciones públicas pues sin costo no hay posibilidad de medir eficiencia. Para ello hubo que disponer de información física operando como un Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF). El diseño de este último fue posible mediante conceptos y métodos que permitieron:

    A. La universalidad de registro de las transacciones.

    B. El diseño de un sistema integrado de cuentas presupuestarias, patrimoniales y económicas, para lo cual el acoplamiento modular de estas cuentas debe ser total. Para lograrlo se aplicó el Manual de Clasificaciones Presupuestarias totalmente acabado.

    C. La selección de los momentos de registro (en especial referido al devengado y al efectivo pago).

    D. El registro único de cada transacción.

    E. La producción de estados financieros a partir de la base de datos única que asegura la coherencia entre distintos estados financieros, punto de partida de síndicos y auditores para avanzar en el análisis de la eficiencia.

    La Contaduría General de la Nación se transformó en el administrador de la base de datos a cargo de personal con capacidad para diseñar y auditar sistemas contables computarizados.

    A partir de 1993, se desarrolló desde la Unidad de Informática de la Secretaría de Hacienda, el Sistema Integral de Información Financiera (SIDIF) con 12 subsistemas operando al 31 de diciembre, 13 a partir de julio de 1994 y 7 en desarrollo a partir de abril de 1994.

    Se normalizó la elaboración de los estados financieros consolidados de ejecución con la presentación oportuna del Presupuesto 1994 y en 1993, se confeccionaron las cuentas generales de 1991 y 1992. Se diseñó el seguimiento de los operativos de Privatizaciones, rescate de títulos de la deuda pública y de las Expresiones contables de ordenamiento de activos y pasivos estatales.

    En 1995, se elaboró el "Manual de procedimientos de operación de la CUT" (aplicable desde el 1º de julio en la administración central y desde el 1º de enero de 1996 en organismos descentralizados) y el "Manual de procedimientos de contabilidad general y de asientos contables para organismos descentralizados". En 1996, comenzó la elaboración del "Manual de contabilidad general para la Administración Nacional".

    También comenzó el uso de soportes electrónicos u ópticos indelebles para la documentación almacenada en el Centro Modelo de Documentación de la CGN, y el SIDIF reemplaza a los antiguos sistemas de información existentes comenzando en la propia Secretaría de Hacienda y en forma piloto, en los Ministerios del Interior, Economía y Obras y Servicios Públicos, Salud y Acción Social, Auditoría General de la Nación, Comisión Nacional de la Energía Atómica y el Ente Nacional Regulador de la Energía Nuclear.

    En 1997, se finalizó con la elaboración de los manuales de la Cuenta Unica del Tesoro, de Contabilidad General para la Administración Nacional, de Ejecución Presupuestaria de Gastos y Recursos, de Conciliación Bancaria Automática, del Régimen de Fondos Rotativos y de Cajas Chicas y se realizó la elaboración de los "Procedimientos de Valuación aplicables al Relevamiento de Bienes Inmuebles, Muebles, de Cambio, de Consumo y Activos Financieros", para posibilitar reflejar la realidad del patrimonio del Estado, en reemplazo del diseñado en 1965. También aumentó la digitalización de imágenes en el Archivo Modelo por Imágenes de la documentación financiera de la CGN y prosiguió la implementación del SIDIF en organismos descentralizados.

    3. Sistema de Contrataciones

    Constituido para la obtención de los bienes, obras y servicios que el Estado necesita para realizar su gestión, el Programa de Reforma buscó organizar una de las actividades más postergada y deteriorada a cargo de los organismos públicos. Su obsolescencia normativa y las deficiencias de gestión, especialmente en lo referido a la planificación y programación, provocaba que el Estado fuera un actor pasivo, demandante inerme y atomizado incapaz de imponer su enorme capacidad de compra, sospechado por la opinión pública y tildado de ineficiente.

    Por Decreto N° 1545/94 se creó la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC) con atribuciones y responsabilidades para poner en funcionamiento un eficiente sistema operativo de contrataciones que permitiera reducir costos, mejorar la calidad, centralizar la definición de políticas y descentralizar la ejecución. Durante 1995, se verificaron pasos significativos, particularmente en:

    • La definición de catálogos técnicos de insumos.
    • La reelaboración de criterios para la compra de bienes y servicios.
    • El diseño de nuevas normas que simplifican el accionar de la administración y de los posibles oferentes.
    • La formulación de nuevos mecanismos tendientes a la difusión y la transparencia.
    • El diseño de sistemas de identificación de bienes y servicios para facilitar su administración y control.
    • La planificación como instrumento tendiente a la eficientización de las compras.
    • La definición de nuevas políticas de contratación de servicios públicos tarifados para bajar sus costos.

    4. Sistema de Administración de Bienes

    Pensado para asegurar la efectividad y transparencia de las altas y bajas al patrimonio del Estado, efectuando las operaciones bajo las mejores condiciones técnicas y económicas. La situación en este aspecto era gravísima, ya que:

    1. El sistema de registración patrimonial había dejado, en los hechos, de existir.

    2. No se contaba con un inventario actualizado de los bienes del Estado.

    3. El mantenimiento de los bienes era deficiente y, en muchos casos, inexistente.

    4. La protección jurídica de los inmuebles adolecía de enormes fallas, y,

    5. Durante años se había omitido todo intento de racionalización del espacio físico de las oficinas públicas.

    La normativa aplicable a la administración de los bienes estatales estaba contenida en disposiciones vetustas y de escasa aplicación. La Subsecretaría de Bienes del Estado encaró durante 1992, un conjunto de proyectos para reconstituir el Sistema y diversas medidas para mejorar la administración de los bienes, especialmente inmuebles.

    Como consecuencia de la reforma administrativa, la que implicó relocalizaciones y disposición de bienes inmuebles, se ejecutó un amplio programa de ventas de inmuebles no asignados específicamente.

    En 1992, se elaboró un Proyecto de Ley de Administración de Bienes con normas y relaciones con el Sistema de Administración Financiera, con un Registro de bienes inmuebles e inventario (según tipo, dependencia, ubicación geográfica y responsable, e información sobre uso y mantenimiento), sistemas de control de uso y mantenimiento y su correspondiente proyecto de reglamentación conteniendo disposiciones sobre características del inventario inicial, obligaciones de los responsables de su custodia y mantenimiento, normas de registro y control y mecanismos de auditoría de uso y administración, etc. También se abordó la transferencia de inmuebles a provincias, municipios, comunas y entidades de bien público para proyectos de utilidad pública y bienestar común.

    La Comisión de Venta de Inmuebles Estatales (Decreto Nº 407/91) realizó la solicitud de información a entes públicos sobre inmuebles innecesarios, la recepción y clasificación de dicha información, la autorización y fiscalización de cronogramas de venta efectuados por dichos entes y la venta de inmuebles desafectados no vendidos por dichos entes.

    Durante 1993, al no contarse aún con registros actualizados, se delinearon bases y términos de referencia para la ejecución del inventario inicial piloto de inmuebles del Estado, para licitar firmas consultoras para su diseño y puesta en marcha, incluyendo la confección de manuales de procedimiento, metodología y relevamiento de datos.

    En lo administrativo, el énfasis estuvo puesto a partir de ese año en procurar un sistema de cobranzas transparente, eficaz que brindara comodidad y agilidad para el Estado y los ocasionales deudores.

    En 1995, se obtuvo una base de datos para implementar el Registro de Bienes Inmuebles de Uso Privado del Estado y se efectuó un inventario inicial piloto.

    La D.N. de Bienes del Estado, cabeza de este sistema, dependía en 1999 de la Subsecretaría de Evaluación, Infraestructura y Control de la Secretaría de Obras Públicas.

    5. Sistemas de control{95}

    5.1. Sistema de control interno

    Está encabezado por la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), con personalidad jurídica propia y autarquía administrativa y financiera que depende directamente del Presidente de la Nación. Su competencia se extiende al control interno de las jurisdicciones del Poder Ejecutivo Nacional, de sus organismos descentralizados, y empresas y sociedades del Estado.

    Está conformado por la SIGEN como órgano normativo de supervisión y coordinación y por las Unidades de Auditoría Interna (UAI) que funcionan en cada jurisdicción. Las UAI dependen jerárquicamente de la autoridad superior de cada organismo y son coordinadas técnicamente por la Sindicatura.

    La autoridad superior de cada jurisdicción o entidad es responsable de mantener un adecuado sistema de control interno, que incluye instrumentos de control previo y posterior incorporados en el plan de la organización y en sus reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo.

    La auditoría interna es un servicio a toda la organización consistente en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas, realizada por los auditores de las cuyas actividades deben mantenerse desligadas de las operaciones a examinar. El método de control aplicado es integral e integrado pues abarca los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia.

    5.2. Sistema de control externo

    Es competencia de la Auditoría General de la Nación (AGN), dependiente del Congreso Nacional con personalidad jurídica propia e independencia funcional y financiera. Su estructura organizativa, normas básicas internas, distribución de funciones y reglas básicas de funcionamiento han sido establecidas por el Congreso.

    Tiene a su cargo el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal, y el dictamen sobre los estados contables financieros del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y entes privados adjudicatarios de procesos de privatización (en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos).{96}

    El nuevo texto constitucional de 1994 ha ratificado los objetivos que asigna la Ley de Administración Financiera a la Auditoría General de la Nación y la filosofía básica que obliga al funcionario público a rendir cuentas por el uso que ha dado de los recursos públicos.

    En el Poder Judicial de la Nación, la Corte Suprema de Justicia de la Nación es la que dispone sobre la modalidad y alcances de la puesta en práctica del sistema de control externo instituido por la Ley.

    6. Plan informático

    La integración de los sistemas descriptos precedentemente es factible en la medida en que se cuente con un adecuado soporte computarizado. El plan estratégico informático fue diseñado por la Secretaría de Hacienda e implementado y gestionado a través de su Unidad de Informática.

    No solo hubo un dimensionamiento de hardware y desarrollo de sistemas sino que se elaboró sobre la base de una cuidadosa articulación de las necesidades reales de los organismos con las posibilidades que brinda la tecnología de última generación. Se asumieron criterios básicos tales como que los sistemas de aplicación debían estar altamente orientados a los usuarios finales, la información integrada en administradores de bases de datos utilizables en diferentes equipos, con aplicaciones desarrolladas con herramientas de última generación y procesos distribuidos basados en estructuras abiertas y redes locales.

    La orientación de los sistemas a usuarios finales altamente capacitados en la operación, condición necesaria para la eficiencia del conjunto, se basa en la interactividad de los procesos y en la organización de la información financiera en una base de datos central conectada con bases de datos distribuidas en los organismos que registran datos. Idéntica arquitectura se replica para los sistemas de contrataciones, administración de bienes y control.

    7. Observaciones

    Los cambios introducidos han sido de magnitud considerable y de una trascendencia administrativa y política muy significativa.

    Considérese que las situaciones de hiperinflación habían destruido la noción práctica del Presupuesto y, con ello, la desarticulación completa de los sistemas de gestión orientados a su manejo.

    Como todo proceso, es un continuo de sucesos no acabado aún pero sí se puede afirmar indubitablemente que no se ha detenido. No obstante, no ha mantenido un mismo ritmo de desarrollo y aplicación de los nuevos instrumentos y metodologías, sujeto a vaivenes de orden político y a las posibilidades de ejecución presupuestaria.

    La modernización integral e integrada de la Secretaría de Hacienda y de sus órganos correspondientes permitió reintroducir y consolidar la capacidad de manejo completo del Presupuesto Nacional no solo en lo atinente a las responsabilidades del Ministerio de Economía sino de los demás órganos de la Administración Pública.

    Cabe añadir la creación, a partir de la Constitución Nacional reformada en 1994 (Art. 100), de la figura del Jefe del Gabinete de Ministros que asume, entre otras, una serie de responsabilidades funcionales en esta materia, a saber:

    • Ejercer la administración general del país.
    • Efectuar los nombramientos de los empleados de la administración, excepto los que correspondan al Presidente.
    • Enviar la Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo.
    • Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de Presupuesto nacional.
    • Una vez iniciadas las sesiones ordinarias del Congreso, presentar junto a los restantes ministros una memoria detallada del estado de la Nación en lo relativo a los negocios de los respectivos departamentos.

    Como puede verse, el Jefe de Gabinete toma a su cargo funciones antes reservadas al Presidente y, hasta entonces, algunas de la cartera económica{97}. La aparición de esta nueva figura institucional aun esta en pleno despliegue por lo que todavía no se observan mayores modificaciones al interjuego con la Secretaria de Hacienda y otros organismos vinculados con el manejo de las finanzas publicas.

    En el marco del Plan de Convertibilidad asumido, el ordenamiento y control total del ejercicio presupuestario es clave para el éxito de la política económica. De allí que la contribución del mejoramiento de los sistemas de gestión del Ministerio de Economía fue central para el éxito de dicho Plan y la ansiada estabilidad monetaria en la Argentina.

    La impulsión a la capacitación de los funcionarios gerenciales, intermedios y técnicos tanto del Ministerio como de las Direcciones Generales de administración de los demás Ministerios y Organismos, la informatización de los datos presupuestales y el disciplinamiento general de este sistema funcional, permitieron una contundente y rápida mejoría en el rendimiento organizacional del conjunto.

    La mayor disponibilidad y sistematización de la información presupuestaria permitió su adecuada presentación pública contribuyendo a su mayor difusión y a la elevación de los niveles o posibilidades de transparencia y control de los recursos públicos.{98}

    Cabe destacar, en este último sentido, el establecimiento y aplicación desde 1993 de un modelo de programación trimestral de la ejecución física y financiera que permite regular el ritmo de la gestión presupuestaria según la evolución de los ingresos. Ello actúa como un fuerte disuasivo aplicado desde la Secretaría de Hacienda a ante cualquier desviación.

    Un nuevo hito de este proceso, y marca la continuidad y orientación del mismo, ha sido la sanción en agosto de 1999 de la Ley Nº 25.152 sobre la Administración de los Recursos Públicos, también llamada "de Solvencia Fiscal". Esta Ley, pendiente de reglamentación, legisla sobre cuestiones específicas estableciendo obligaciones en lo referido a:

    • Formulación presupuestaria:
    • detalle en la Ley de Presupuesto de los gastos corrientes y de capital a financiar mediante impuestos, tasas, tarifas por prestación de servicios y endeudamiento público,
    • inclusión de flujos financieros originados por la constitución y uso de fondos fiduciarios,
    • limitación decreciente del déficit fiscal anual hasta llegar a su eliminación definitiva en el 2003, excluyendo de su cálculo los ingresos por venta de activos residuales de empresas privatizadas, privatizaciones y concesiones, y
    • prohibición de incremento del gasto público primario más allá de la tasa de aumento real del Producto Bruto Interno.
    • Eficiencia y calidad de la gestión pública:
    • establecimiento de compromisos entre la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) y las unidades ejecutoras de programas de hasta cuatro años de duración sobre:
      • obligación de cumplimiento de metas, niveles de gasto, contrataciones y establecimiento de premios al personal por productividad,
      • facultades de modificación de estructuras, eliminación de cargos vacantes y reasignación de personal, y
      • establecimiento de sanciones para autoridades de los programas por incumplimiento de los compromisos asumidos.
    • Evaluación de calidad del gasto:
    • institución del Programa de Evaluación de Calidad del Gasto en el área de la JGM con participación de la Secretaría de Hacienda, comprendiendo:
      • evaluación sistemática de los costos de los servicios estatales en relación con sus resultados,
      • optimización en la utilización de los recursos humanos
    • Presupuestación plurianual:
    • obligación del PEN de inclusión en su mensaje de elevación al Congreso del Presupuesto General de la Administración Pública de un presupuesto plurianual de por lo menos tres años, conteniendo:
      • proyecciones de recursos y gastos,
      • programa de inversiones,
      • programación de operaciones de crédito provenientes de organismos multilaterales,
      • criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento,
      • acuerdos-programas celebrados y sus montos, y
      • descripción de políticas presupuestarias que sustentan proyecciones y resultados previstos.
    • Carácter público de la información de formulación y gestión presupuestaria y su libre acceso:
    • a cumplirse en un plazo de un año a partir de la promulgación de la Ley,
    • a requerimiento de los interesados o mediante autorización al acceso a las respectivas plataformas informáticas,
    • la Auditoría General fiscalizará el cumplimiento de esta materia e informará trimestralmente al Congreso de lo actuado para su ejecución.
    • Creación de un fondo fiscal anticíclico:
    • a constituirse con:
      • el 50% de los recursos provenientes de las privatizaciones, ventas de activos fijos y de acciones remanentes de empresas públicas privatizadas,
      • superávits financieros que se generen en cada ejercicio fiscal,
      • un porcentaje no menor al 1% de los recursos corrientes del Tesoro nacional en el 2000 creciendo hasta el 2% a partir del 2002, y
      • rentas generadas por el propio fondo
    • se integrará hasta alcanzar un monto equivalente al 3% del PBI, y
    • a utilizarse cuando se verifique una reversión del ciclo económico.
    • Control comunitario sobre los organismos encargados de la ejecución de programas referidos a Servicios Sociales:
    • a cargo de mecanismos a crearse antes del 31 de diciembre de 2001 y que se agregan a los previstos en la Ley de Administración Financiera y Sistemas de Control.

    La simple enumeración de las problemáticas abarcadas por el legislador da acabada cuenta de la preocupación centrada en la eficiencia y transparencia de la gestión y las limitaciones a la discrecionalidad del administrador.

    Igualmente, debe tenerse en cuenta que la relativa juventud de esta norma como así también la del área de la Jefatura del Gabinete de Ministros ante otras áreas de mayor tradición en la administración, conllevan a que aún no se hayan consolidado definitivamente algunas prácticas sustentadas en el espíritu que les dio origen.

    Una alternativa para la recomposición de la tecnoburocracia{99} estatal

    Uno de los componentes centrales de la Reforma Administrativa fue (y es) el establecimiento del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) creado por Decreto Nº 993 del 27 de mayo de 1991. Ese Sistema constituye un régimen escalafonario y de carrera administrativa que comprende al personal civil de la Administración Central en su casi totalidad y a en buena parte de los organismos descentralizados (cerca de 30.000 cargos presupuestados). Es el régimen que unitariamente comprende a la mayor cantidad del personal civil{100}.

    Entre sus características distintivas se mencionan:

    • la reducción a solo 6 niveles escalafonarios (antes 24);
    • la existencia inicial de solo dos agrupamientos (General y Científico Técnico);
    • un régimen de cargos con funciones ejecutivas para recomponer salarial, jerárquica y tecnológicamente el cuadro dirigencial de la Administración Pública Nacional;
    • el ingreso y ascenso de nivel por riguroso concurso;
    • el avance horizontal por grados basado en calificaciones anuales por desempeño y satisfacción obligada de actividades anuales de capacitación;
    • un régimen claro y simple de retribuciones y bonificaciones basadas en el desempeño.

    Su implantación supuso la derogación de viejos escalafones en práctico desuso y una recomposición salarial interesante. No obstante, a poco de andar se observó que el personal de calificaciones profesionales no contaba con un régimen específico que les diera debida cuenta e incentivara mejor su participación en el nuevo ordenamiento administrativo.

    En efecto, los niveles A y B, los más altos, fueron ocupados mayoritariamente (aunque no exclusivamente) por profesionales universitarios pero el nivel C (intermedio) reunía tanto a personal administrativo como profesional. La salvedad prevista para el personal abocado a tareas de investigación y desarrollo tecnológico (mediante su agrupamiento específico) y el pago de un suplemento salarial acorde, no era suficiente para reconstituir el cuadro profesional que la nueva Administración iría a exigir.

    Las drásticas reducciones de personal, los incentivos a retiros voluntarios o anticipados, la falta de un horizonte laboral claro había provocado un drenaje sumamente importante de técnicos y profesionales de la Administración. Estas carencias venían siendo resueltas, de manera paralela, a través de la contratación, muchas veces de ese mismo personal, por medio de figuras de locación de obras y servicios usualmente financiados por créditos de organismos internacionales. Si bien salarialmente ésto permitía retener personal calificado, se era consciente que ello no constituía una solución de largo plazo ni conveniente. La precarización laboral que conlleva tal salida conduce a una deslealtización del personal que, para las actividades del núcleo estratégico del Estado, es a todas luces inconvenientes técnicamente, además de los riesgos siempre presentes de la politización asociada.

    Con el objeto de comenzar a resolver este complejo problema, se sanciona el Decreto Nº 769 de 1994 por el que se crea el Agrupamiento Especializado reservándole cargos de niveles A y B para ocupar con personal altamente capacitado en el manejo de políticas públicas estratégicas del Estado Nacional.

    Poco después, el 31 de octubre de ese mismo año, se crea por Decreto Nº 1921 el Agrupamiento de "Economistas de Gobierno" en jurisdicción del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (tanto en el ámbito central como descentralizado) aunque se admitía la posibilidad de que otros Ministerios pudieran contar con dicho personal{101}.

    La decidida impulsión de la medida por parte del Ministro Dr. Cavallo fue decisiva para su materialización pero también el fuerte consenso entre los profesionales economistas acerca de la necesidad de consolidar una especialización "sui generis" en estas problemáticas.

    El artículo 3º se reservaba a dichos profesionales, para quienes se diseñaba un régimen de carrera especial, para "cubrir los cargos... conforme a la alta complejidad de las funciones que habrán de cumplir en la formulación de alternativas, la ejecución y el control de las medidas que, en esa jurisdicción (Ministerio de Economía) se vayan a adoptar en los distintos campos de la política económica". (Subrayado nuestro).

    Vale reseñar los Considerandos que fundan la decisión pues refleja el sentido y concepción de la medida adoptada. Se trataba de "promover la incorporación de funcionarios altamente capacitados" (1º considerando) ya que "en el Estado moderno, el diseño, la ejecución y el control de la política económica tienen una importancia sustantiva para consolidar la estabilidad y el proceso de crecimiento de la economía nacional" (3º considerando).

    Se apuntaba pues a "introducir paulatinamente en la estructura... del Ministerio..., una planta de funcionarios para ocupar cargos que requieran de sus titulares la concurrencia de aptitudes técnicas y/o profesionales consideradas de alta especialización y complejidad." (5º considerando). Para ello (Artículo 7º) se autorizaba la reserva de cargos específicamente señalados para ser ocupados solo por Economistas de Gobierno. Esta facultad de reservar cargos es delegada por Artículo 7º bis al Ministro de Economía en su ámbito.

    Tal fue la importancia concedida que se creó un instituto descentralizado, el Instituto Superior de Economistas de Gobierno (ISEG){102} para efectuar la tutoría de dichos economistas y administrar su carrera (asignación de funciones y promociones, evaluación del desempeño, ingreso, formación, capacitación permanente, relevar los cargos a reservar, etc.). Asimismo podía coordinar la formación específica en temas de Economía aplicada para funcionarios que realizaran funciones afines aunque no integraran el agrupamiento.

    Amen de las facultades propias de todo ente descentralizado, se le daba facultades para contar con recursos, entre otros, procedentes de la venta de servicios y publicaciones propios, de aranceles, derechos y tasas por el ejercicio de sus funciones, convenios de cooperación técnica o apoyo financiero externo o interno, etc.

    Se lo dotó con una dotación permanente de 21 cargos, 4 de nivel A, 5 del B y 12 del C, reflejando la jerarquía profesional a la que se aspiraba. Contaba con una Dirección Nacional de Carrera de la que dependían Direcciones (Selección, Capacitación Permanente y Administración) aunque, por Decisión Administrativa Nº 474/96, ésta última pasó a depender directamente del Director Ejecutivo, se le añaden otros dos cargos B y se reduce la planta transitoria a 83 cargos también de nivel B.

    Para cubrir la planta de aspirantes al ingreso, se lo dotó de una Planta Transitoria que permitía sustentar financieramente el lapso de Completamiento del Programa de Formación de Postgrado{103}.

    El propio ISEG actuó como órgano de selección para escoger a los aspirantes a la carrera de Economistas de Gobierno, aún cuando las instituciones académicas que impartirían los estudios de postgrado participaban en la Evaluación Técnica. Se preveía un examen de aptitudes académicas, profesionales y personales del que solo podían participar graduados universitarios.

    La aprobación del postgrado previsto suponía la incorporación automática al Agrupamiento en el nivel escalafonario B (o su equivalente en otros ordenamientos no SINAPA), pero también el ISEG podía admitir tal ingreso a quienes poseyeran título de postgrado en Economía de duración no menor a dos años otorgado por universidad de reconocido prestigio{104}.

    El Programa de Formación de Postgrado fue dictado por cuatro de las más prestigiosas Universidades del país{105}, lo cual daba una impronta inédita de la relación Estado-Universidad no siempre ni frecuentemente armónicas.

    Se les concedió un suplemento salarial superior al 50% del sueldo básico según su jerarquía funcional, la que estaba compuesta por las siguientes funciones (en orden descendente): Economista Superior (nivel A y cargo no inferior a Director), Economista Jefe (nivel A), Economista Asesor (nivel A) y Economista de Gobierno (nivel B).

    Se promovía mediante selección interna siempre que existieran vacantes disponibles dentro de los cargos reservados y a propuesta del titular de la jurisdicción respectiva, previa ponderación de un comité especial conformado por el Director Ejecutivo y el Director Nacional de Carrera del ISEG, el Director Nacional donde se hallare la vacante y los representantes gremiales del Consejo Consultivo{106}.

    El ISEG fue disuelto recientemente por Decreto Nº 427 del 29 de mayo de 2000 aduciéndose la necesidad de "priorizar la atención de aquellas áreas destinadas al desarrollo de políticas públicas de alto contenido social" (2º considerando) y "que la formación de profesionales altamente especializados en materias como la que nos ocupa, en la actualidad es desarrollada con un gran nivel de excelencia, en instituciones educativas de reconocido prestigio..." (3º considerando), lo que tornaría innecesaria la existencia del Instituto.

    A lo largo de estos pocos años han egresado tres promociones fortaleciendo las dotaciones de varias secretarias del Ministerio. Cabe informar que el ISEG monitoreaba las necesidades de personal para los cargos considerados críticos para la buena gestión del ciclo de la política económica. Así se logró estimar en alrededor de 280, cargos que deberían ser cubiertos por ese personal cualificado. Cerca de 130 egresados empezaban a materializar ese propósito aunque también algunos otros ministerios recibieron economistas de gobierno{107}.

    Entre las características distintivas de este programa de reclutamiento, selección y capacitación de personal cualificado merecen destacarse las siguientes:

    1. ..."la combinación de entrenamiento gerencial y especializado dentro de un programa académico, aspectos que aparecían aislados hasta ahora".{108}
    2. La implementación del Programa en su faz académica estuvo a cargo de instituciones universitarias públicas y privadas altamente reconocidas en la profesión.
    3. El otorgamiento de un título académico de postgrado de Maestría en Economía de Gobierno{109}.
    4. Un rigurosísimo proceso de selección para ingresar al Curso de Maestría buscando reclutar a "los mejores agentes de cambio. Estos agentes, elegidos tanto por su nivel académico como por sus capacidades, ocuparían posiciones ligadas al diseño de alternativas, a la implementación y control de la política pública reservadas para ellos en el Ministerio de Economía u en otros Ministerios{110}".

    La selección inicial supuso una evaluación académica mediante un cuestionario de elección múltiple de 100 preguntas, creado y calificado por las cuatro universidades citadas. Cabe señalar que el cuestionario se aplicó después de una primera fase de ponderación y al solo efecto de ranquear de manera clara y objetiva a quienes ingresarían. La primera fase consistió en una evaluación personal mediante una breve entrevista{111} pues se buscaba, como ya se anticipara, personas "con la habilidad para encarar, manejar y estimular el cambio que la mayoría de las organizaciones, especialmente estatales, están encontrando hoy en día".{112}

    En la aplicación de este Programa se observó una serie de comportamientos y problemas de interés a capitalizar en el futuro.

    Una de las debilidades encontradas ha sido el estado del mercado laboral involucrado pues ningún proceso de selección opera en el vacío social. Así se observó que la edad media de los aspirantes era de 30 años, considerada un poco alta para la expectativa oficial, con gran proporción de hombres y menor porcentaje de funcionarios públicos. En cambio una porción significativa procedía de personas sin ocupación estable y solo la mitad poseía título de economistas. Los perfiles aptitudinales de los aspirantes mostraron distancias significativas respecto de las habilidades requeridas como "agentes de cambio".

    Otra de las limitaciones encontradas estribó en las incapacidades relativas de las instituciones universitarias encargadas de la formación{113}, de adaptar su modelo pedagógico a las finalidades de formación y entrenamiento técnico y gerencial requeridas.

    Obviamente, este interesante emprendimiento requiere de un tiempo de estabilización y consolidación. No sólo para su componente académico y de entrenamiento práctico sino para lograr la aceptación dentro de las propias filas de funcionarios del Ministerio que, en general, parecen haber visto con desconfianza y cierto temor la reserva de puestos proyectada para los Economistas de Gobierno. En este último aspecto, la construcción de sólidos puentes de comunicación y de consensos era la única salida para evitar la tendencia al aislamiento que suponía, incluso, la existencia de un organismo descentralizado del mismo Ministerio.

    La reciente clausura del ISEG parece confirmar la debilidad en el establecimiento de alianzas estratégicas.

    Nuevo sistema de procedimientos administrativos

    En el marco del proceso de reforma administrativa impulsado, y coincidente con la búsqueda de criterios de eficientización y transparencia de la gestión pública, el Ministerio llevó a cabo un nuevo sistema de administración de los procedimientos administrativos.

    El sustento normativo fue provisto por el Decreto Nº 1883/91 sobre tramitación administrativa y la responsabilidad de la instrumentación y puesta en marcha estuvo en la Unidad Secretaría General (USG) creada en 1992 bajo la directa dependencia del Ministro.

    La situación de la tramitación de expedientes en la jurisdicción antes del cambio se caracterizaba por:

    • 30 días de tiempo promedio de tramitación.
    • Falta de resolución de asuntos pendientes provocando molestias, y vulnerando derechos de los recurrentes y causando incremento de costos administrativos.
    • Imposibilidad de control por parte de los particulares interesados en razón de la falta de información adecuada al público.
    • Demora provocada por el pase de expedientes a diversas áreas internas antes de llegar al área de asesoría jurídica.

    En razón de ello, los objetivos planteados del nuevo sistema fueron:

    1. Garantizar la resolución de los asuntos pendientes que afectaran a los derechos de los ciudadanos, evitando demoras y molestias innecesarias.
    2. Agilizar la gestión de gobierno y el despacho y firma de los funcionarios políticos.
    3. Resolver con celeridad, economía, sencillez y eficacia los trámites administrativos reduciendo los costos de funcionamiento de la Administración.

    Los aspectos instrumentales a innovar fueron los siguientes:

    1. Supervisión a cargo de la Unidad Secretaría General con poder para intimar a los funcionarios responsables.
    2. Principio de responsabilidad primaria en la unidad que genera el trámite encargada de gestionarlo hasta la resolución final, materializado mediante la designación por la USG de un director del área respectiva en carácter de responsable.
    3. Abreviación de plazos para los procedimientos: 3 días hábiles como máximo para los calificados como "urgentes" y 5 días para los demás, ampliables por resolución del superior jerárquico del responsable primario o por el jefe de la USG.
    4. Supresión de los "pases" de las actuaciones y de ser necesario, el responsable primario realizaba las consultas del caso con otros funcionarios, pero sin sacarse el expediente de encima.
    5. Información periódica al Ministro y a los responsables de cada jurisdicción mediante planillas detalladas sobre el trámite de cada asunto.
    6. Puesta a disposición del público de información actualizada e inmediata sobre el estado del trámite mediante una "hoja de ruta" informatizada, otorgando asimismo cartas-poderes y fotocopias de las actuaciones a los interesados.
    7. Recepción de quejas o denuncias por tardanzas, desatenciones y otras anomalías en el funcionamiento del Ministerio.
    8. Seguimiento y control del cumplimiento de los plazos, mediante comunicaciones diarias con los responsables primarios y medición de los tiempos de tramitación.
    9. Implantación de un nuevo sistema de control del personal y los visitantes mediante tarjetas magnéticas.
    10. Control de gestión y análisis técnico de determinados proyectos mediante la formación de grupos de trabajo "ad hoc".

    Se debe consignar que el principio de la responsabilidad primaria de las actuaciones se funda en las ideas de la Reingeniería administrativa basadas en la definición de "procesos" utilizando la técnica de identificar claramente al dueño del proceso en cuestión, el que será responsabilizado de seguir toda la tramitación.

    La implementación del nuevo sistema fue posible a partir de cuatro condiciones fundamentales:

    1. Fuerte apoyo de la conducción política.
    2. Aceptación de la razonabilidad del mismo por parte de todos los niveles involucrados.
    3. Disponibilidad de recursos adecuados para su puesta en funcionamiento, especialmente en lo referido a la adquisición de equipamiento informático.
    4. Realización de acciones de capacitación para la reconversión del personal involucrado y de difusión para la sensibilización del personal superior.

    Los principales obstáculos advertidos fueron:

    • Resistencia inicial al cambio motorizado en ciertos "bolsones" con prácticas burocráticas vinculadas a prácticas de corrupción.
    • Rigidez de ciertas normas, en especial aquéllas referidas a la abreviación de los tiempos de trámite y a la eliminación de los "pases".
    • Disminución relativa del peso político de respaldo del sistema a partir de la transferencia de la USG a dependencia de la Secretaría de Coordinación Legal, Técnica y Administrativa por Decreto Nº 507/94.

    Los resultados logrados han sido:

    • Reducción del tiempo promedio de tramitación en un tercio a los dos años de funcionamiento, llegando al tercer año a un promedio de 10 a 11 días, pese al incremento sustancial en el número de expedientes anuales{114}.
    • Logro efectivo de mayor transparencia en el funcionamiento administrativo por medio de la accesibilidad de los particulares a información efectiva y oportuna de su interés.
    • Desarrollo de un sistema de información a los niveles superiores del Ministerio acerca de los asuntos en trámite y cumplimiento de plazos.
    • Inducción de la preocupación de los funcionarios sobre sus responsabilidades de control.
    • Mayor conocimiento horizontal de la actividad de los diversos departamentos.
    • Optimización en la disposición de espacios y rediseño de las oficinas.
    • Igualmente, se puede afirmar que se ha generado una importante evolución positiva en la cultura organizacional de la jurisdicción involucrada en este aspecto.

    Ello fue logrado sin incrementar la cantidad de personal pues se absorbieron y redistribuyeron empleados que ya estaban en tareas de mesa de entradas, despacho y atención al público.

    Reorganización del Sistema Estadístico Nacional y el Instituto Nacional de Estadística y Censo

    Una de las herramientas claves de cualquier gestión exitosa tiene que ver con la adecuada provisión de información y análisis estadístico. De allí que en el marco de la reforma administrativa del Ministerio de Economía se diera gran impulso al mejoramiento de estas cuestiones.

    El órgano a cargo de Sistema Estadístico Nacional cuenta con el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INDEC) como organismo autónomo que funciona en el ámbito de la Secretaría de Programación Económica y Regional.

    El INDEC fue creado por Ley Nº 17.622 de 1968, norma que junto con el Decreto Nº 3110/70, le asigna responsabilidad por el diseño metodológico, la organización y dirección de los operativos nacionales censales y de encuestas, la elaboración de indicadores básicos de orden social y económico y la producción de otras estadísticas básicas.

    Al comienzo de la Reforma Administrativa, su situación presentaba deficiencias. Entre ellas, su equipamiento obsoleto, con un sistema informático tipo mainframe y de mantenimiento costoso (la mayoría de sus PC eran XT y AT 286) y no existían redes internas. Tampoco se registraba coordinación efectiva con otros organismos públicos y con los demás servicios oficiales de estadística y desorganización de la difusión y la consulta de la información por el público. También se reflejaba falta de actualización en sus profesionales.

    Con ese cuadro, se diseña y ejecuta un Plan de Modernización Tecnológica a partir de 1993, con el fin de implantar un proyecto de cambio basado en la tecnología informática de sistemas abiertos y buscar la optimización de los recursos institucionales. De allí que sus objetivos fueron:

    1. Incorporar nuevos equipamientos informáticos.
    2. Desarrollar y capacitar sus recursos humanos.
    3. Reestructurar funcionalmente al INDEC.

    Se contó con la colaboración de especialistas del sector privado y del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de la ex Secretaría de la Función Pública, y se inició un intenso proceso de cambio basado entre otras características, en la incorporación de sistemas de redes abiertas, trabajo en red e interconexión de múltiples máquinas. En ese mismo año se puso en funcionamiento no menos de 150 computadoras.

    También fue desarrollada la Red Nacional de Informática (RNI), interconectando la red interna del INDEC (500 puestos de trabajo) con 24 direcciones provinciales de estadística. Esta red permite obtener información desde cualquier puesto de trabajo y proveer asistencia remota o transferencia de información a las provincias desde cualquier terminal. Existen también conexiones internacionales.

    Se instrumentó un sistema de biblioteca en red, como asimismo cartografía y el Atlas Estadístico de todo el país, con indicadores económicos y sociales a nivel Departamentos y Provincias.

    El fortalecimiento de la vinculación con las provincias se caracterizó por un proceso de regionalización desde el INDEC consistente en aprovechar la capacidad de soporte de cada provincia, su trayectoria en informática y su estructura. Se designaron 10 sedes regionales que relevan, capturan e ingresan la información, finalmente procesada y consolidada en la sede central del Instituto.

    Se mejoró sensiblemente los servicios de atención al público y ya es posible acceder al Banco de Datos en Línea (dbINDEC) concurriendo al Centro Estadístico de Servicios, donde existen terminales de acceso al sistema por la Red de Transmisión de Datos X.25 y por línea telefónica, desde la computadora del usuario. El Centro Estadístico de Servicios funciona desde 1993 y el usuario puede manejar directamente la PC con asesoramiento profesional, si así lo requiere, pudiendo retirar también fotocopias de los datos y comprar publicaciones.

    Para información con mayor nivel de especificidad o procesamientos especiales se instrumentó un servicio arancelado, comunicándose al solicitante en tres días, el costo y tiempo en que podrá contar con la información. También se viene atendiendo demandas del exterior. Para mejorar continuamente el servicio, se lleva un registro de las consultas y se realizan encuestas de satisfacción de los usuarios para la evaluación.

    Todo este proceso fue posible a partir de una política sobre los recursos humanos signada por el estímulo del desempeño del personal de línea, la reubicación en nuevas tareas (que significó nuevas oportunidades), el pago de un "plus técnico" equivalente al 35% del sueldo, la realización de concursos de personal de planta permanente de diferentes niveles operativos y el desarrollo de intensas actividades de capacitación, también para el personal de organismos provinciales vinculados.

    El Plan de Modernización tuvo impacto en diversos niveles. Desde el punto de vista cualitativo se logró mayor transparencia de la información y confiabilidad, mayor rapidez de procesamiento {115} y una sensible mejora en la presentación de los productos.

    En cuanto a los destinatarios de los servicios se percibe una notoria ampliación del radio de alcance, mayor accesibilidad por la mayor cantidad de medios de acceso, más facilidad de la consulta por el público usuario y la posibilidad de obtención de consultas y procesamientos específicos.

    Esta elevación de la calidad de lo producido tuvo como contrapartida un notable incremento de la demanda, particularmente desde otras áreas de gobierno.

    Esta importante experiencia de cambio organizacional se basó en una orientación hacia el usuario, atendiendo a las características de su demanda en tipo y calidad de la información, y en evaluación de su satisfacción mediante relevamientos permanentes.

    A modo de cierre

    En las secciones anteriores se ha dado cuenta de un vasto conjunto de políticas de mejoramiento de los sistemas de gestión que protagonizara el Ministerio de Economía (entonces de Obras y Servicios Públicos). No son todas pero si de las más importantes, habida cuenta del vasto conjunto de campos abarcados por este Ministerio.

    En particular se ha focalizado en el mejoramiento de los sistemas de inversión publica y del manejo hacendal ya que, en un esquema de paridad rígida del peso al dólar y en el marco del plan de convertibilidad, el control y eficientización general del manejo presupuestario y de los equilibrios fiscales se torna en una verdadera política de Estado. Tanto es así que, pese a los cambios de manejo en el Gobierno Nacional, este esquema general no solo se viene manteniendo sino que ha sido expresamente ratificado por la gran mayoría de los actores sociales y políticos{116}.

    En ese desafío, los órganos a cargo de la implantación de los sistemas de soporte de tal manejo han debido afrontar una verdadera reforma en profundidad no solo por las exigencias derivadas de esa política sino porque fue realmente significativo el deterioro institucional y organizacional del que partieron.

    La estabilidad institucional y de la gestión en el manejo especifico del Ministerio contribuyeron a dar el horizonte temporal para que buena parte de las medidas pudieran ser planeadas y ejecutadas sin mayores tensiones. A ello se sumo un estilo incisivo y veloz de modo que al hacer una retrospectiva se advierte la cantidad y calidad de las medidas adoptadas.

    También se ha dado cuenta de una experiencia inédita por sus características en la Argentina, orientada a recomponer un cuadro de agentes públicos de alta profesionalización para el manejo y administración de la política económica. Importa resaltar que esta experiencia, mas allá de aquéllas que habrá de capitalizarse para el futuro, se hizo dentro del marco de una profunda transformación del manejo del personal estatal{117} que escapa a los limites del presente.

    Por ultimo caben reseñar algunas consideraciones de lo analizado:

    1. El punto de origen de este vaso proceso de mejora da cuenta de una administración de corte burocrático pero profundamente desquiciada.
    2. Dicha situación provocó una extremada urgencia en la resolución de problemas que ponían en riesgo no solo la gobernabilidad sino la existencia misma del Estado.
    3. La totalidad del proceso se ha dado en el marco de un sistema democrático que inclusive ya ha atravesado un cambio de signo político en la conducción del Estado.
    4. La preocupación en la eficiencia entendida como racionalidad económica ha corrido pareja con la demanda de transparencia en los negocios públicos y control de los actos administrativos por parte de la ciudadanía.
    5. La implementación de mecanismos de ampliación de la participación democrática en la formulación y toma de decisiones administrativas y control de las mismas resulta más reciente y por ende incipiente, pero de existencia indubitable.

    Pese a ello, en todos estos aspectos el país asiste a una mejora de sus sistemas organizacionales públicos de relevancia quedando el desafío de perseverar en la línea de construcción institucional emprendida con rumbo claro hacia una profunda modernización de la gestión del Estado.

    Un ensayo de enfoque comparativo de las dos experiencias relevadas

    En sendos informes se ha dado cuenta de dos grandes experiencias de modernización administrativa desarrolladas en la Argentina durante los últimos años dentro de un vasto proceso de Reforma de su Estado Nacional. Ambas experiencias se desplegaron en dos áreas críticas a todo programa de Gobierno en la actual etapa histórica de América Latina. En efecto, el adecuado manejo de la política económica y social se constituye en elemento imprescindible para viabilizar un contexto democrático de convivencia por mucho tiempo anhelado en la región.

    En la Argentina, ese contexto se vio reiteradamente alterado siendo esta circunstancia uno de los factores decisivos de un progresivo deterioro del país o, al menos, de un ritmo de desarrollo innecesariamente aletargado y traumático. Los golpes militares, la ilegitimidad de algunos gobiernos civiles, muchos de ellos de efímera y frágil constitución, la feroz disputa por la distribución del ingreso y el consecuente desaliento social, eclosionaron en episodios de violencia política y social que preanunciaban la necesidad de un cambio sustancial en la orientación y modalidad de intervención del Estado Nacional. A partir de 1991, se observa una decidida tendencia a afrontar este desafío y ello dio lugar a los cambios documentados en los informes de referencia.

    El ex Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos y la ex Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación se constituyeron, como se ha visto en los informes, en dos organismos claves para la materialización del cambio operado. En esta sección se esboza un esquema comparado de ambas experiencias y se ensaya una ponderación a la luz de los indicadores sugeridos en el trabajo citado de Peter Spink.

    Debe advertirse, no obstante, cierta dificultad en la obtención de evidencias duras y completas que permitan una demostración palmaria de estas cuestiones. Sin embargo, a la luz de lo ofrecido en los informes de referencia y las entrevistas mantenidas con funcionarios pasados y actuales sobre la cuestión, permiten sustentar con razonable grado de confiabilidad, una serie de conclusiones estimadas de utilidad.

    1. Las dos agencias consideradas partieron de situaciones harto dispares, pues en el caso de Economía se estaba en presencia de un tradicional Ministerio que debía ser reestructurado y vigorizado. En el caso de Desarrollo Social se trataba de generar, casi desde cero, un espacio institucional. En este último, si bien el país había contado con experiencias de gestión de políticas sociales en vasta escala desde 1945, como se ha documentado, el deterioro y el desmembramiento y pérdida de un paradigma preciso que orientara coherentemente a las agencias del Sector había terminado hacia 1989, con todo vestigio significativo de organización consistente en la materia. Siendo así no sorprende que la gestión de políticas sociales en vasta escala debiera ser confiada a programas ´ad hoc´ paralelos a las pocas estructuras tradicionales del sector. Estos programas también terminaron mal (ej. PAN) o no arrancaron debidamente (ej. PROSOL).

    2. En el caso de Economía, los sistemas internos de gestión contaban con rodaje y experiencia institucional aquilatada. De allí que se pudiera partir de bases organizacionales más sólidas aunque también más consolidadas y hasta cristalizadas. En lo que respecta a su tecnoburocracia, se observaba ciertas debilidades resultantes del deterioro salarial y laboral del empleo público al inicio del proceso estudiado. Ello llevó al egreso de numerosos cuadros técnicos y profesionales o a su contratación por afuera del régimen estatutario tradicional. En todo caso, la mayor organización de las profesiones involucradas (economistas y contadores públicos, principalmente) aseguraba una rápida convocatoria y reinserción de dichos cuadros. La experiencia del Instituto Superior de Economistas de Gobierno intentó canalizar de manera sistemática el flujo de renovación del personal especializado. La selección de profesionales en cargos ejecutivos del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) y la introducción de este nuevo esquema escalafonario y régimen de carrera permitió una importante consolidación sistemática del capital humano del Ministerio de Economía. La generosa provisión de partidas presupuestarias para la locación de servicios personales completó una vigorosa masa de funcionarios especializados que permitió al Ministerio, un monitoreo sistemático de todas las áreas del Gobierno Nacional y aún, de las de los Gobiernos provinciales.

    En el caso de Desarrollo Social se ha visto la endeblez de sus cuadros permanentes transferidos del viejo Ministerio de Salud y Acción Social, situación que en los años subsiguientes no pudo ser revertida adecuada y consistentemente. En número y cualificación, Desarrollo Social no resiste comparación con Economía. Súmese a ello el reclutamiento de un número importante de profesionales y técnicos contratados que asumieron el peso clave de diseño y la gestión de la política social. Esta importante movilización de toda una comunidad heterogénea de profesionales alrededor de esta "arena de política" es un hecho significativo y cargado de proyección futura. No se han observado signos de discriminación masiva o descarada en la contratación del personal, a tal punto que muchos de los actuales funcionarios del área iniciaron sus trabajos durante el período estudiado. No obstante la contratación sobre tiempos acotados es un factor de debilidad y precarización laboral evidentes.

    Esa movilización, la que se ha visto fomentada desde el SIEMPRO o el CENOC entre otros, abarcó incluso universidades y cuadros provinciales tendiendo a dotar a esta área de política pública de una comunidad de actores, perspectivas e intereses capaz de balancear el mayor impacto de las perspectivas "economicistas" o "fiscalistas" de las áreas ligadas a la política económica.

    3. El Ministerio de Economía contó desde 1991 con una conducción firme, organizada y de gran empuje político que, sumada a una organización en marcha, dotó de fuerza y capacidad de gestión incontrastable frente a los restantes Ministerios. Debe señalarse que buena parte del equipo técnico político que acompañó la gestión del Dr. Cavallo contaba con experiencias de gestión y trabajo grupal anteriores{118}. Ello facilitó no solo la implantación rápida e incisiva del Plan Económico descripto sino el realineamiento y modernización profundos de los sistemas internos de gestión para acompañar dicho esfuerzo.

    En Desarrollo Social ha podido observarse un esfuerzo parecido pero iniciado más tardíamente (1994) y sobre bases más precarias. También en este caso, se destacó la presencia de un equipo de gestión alrededor del Dr. Amadeo, coherente y pujante aunque más reducido. La debilidad de los cuadros y estructuras administrativas preexistentes puede leerse como una ventaja relativa al haber permitido una organización por programas o proyectos orientados a resultados así como al establecimiento de procesos y circuitos de trabajo novedosos.

    El actual Gobierno elevó a rango ministerial esta área, lo cual señala la firme tendencia a dotarse de un sistema de gestión integrada de las políticas sociales sobre las bases prefiguradas en la gestión anterior.

    4. En ambos casos se perciben claras evidencias de los cambios en el enfoque de gerenciamiento de las políticas sectoriales y una mejoría sustancial de sus sistemas de gestión organizacional.

    En el caso de Economía se ha reflejado en la constitución, por caso, de sistemas funcionales férreamente organizados y dirigidos en y desde el Ministerio (presupuesto, tesorería, crédito e inversión públicas, etc.) y una declarada focalización sobre los resultados de la política económica por parte de todas las áreas internas.

    En Desarrollo Social se ha visto la adopción explícita de un modelo de gestión por resultados y en la adopción masiva del llamado paradigma emergente en materia de política social{119}. En este caso, la focalización en los destinatarios/usuarios de los programas sociales y el relevamiento sistemático de información antes, durante y posterior (vg. SIEMPRO) de la marcha de dichos programas muestran claramente el mejoramiento en el abordaje de la gestión.

    5. También ha quedado evidenciado el mejor despliegue en los procesos de formulación y seguimiento de las políticas públicas a cargo de ambos sectores. Ello facilitó el mejoramiento sustancial de los procesos de diseño, implantación y monitoreo de políticas de los "núcleos estratégicos" del Gobierno Nacional de entonces y la elevación de los impactos en ambas áreas comparados con los estándares anteriormente registrados en el país.

    El nuevo esquema económico quedó sólidamente instrumentado y la coherencia y capacidad de gestión del equipo a su cargo es aún hoy reconocido, valorado y respetado en la actual situación.

    En materia de política social también existen importantes reconocimientos a la tarea fundacional realizada en el marco de lo que actualmente es el Ministerio de Desarrollo Social y a la mayor organicidad, consistencia y efectividad de los programas sociales implementados. Ello no implica decir que la situación social pudo escapar al deterioro que hoy día afecta a vastos sectores del país, y que en buena medida resulta de complejos factores que exceden el límite de este trabajo. La orientación económica asumida es señalada por muchos como uno de los factores más importantes en la explicación de la exclusión social creciente, pese al discurso oficial asumido entonces acerca del efecto "derrame" que la misma aparejaría. En este sentido, la afirmación oficial acerca de que la mejor política social era contar con una política económica sólida pronto demostró su inconsistencia. La constitución de la ex Secretaría de Desarrollo Social, ya avanzado el proceso de desregulación económica y Reforma del Estado empresarial, fue una clara señal de la insuficiencia de la "buena" política económica con relación a los índices de deterioro social. No obstante ello, la ex SDS es reconocida aún hoy, como el mejor esfuerzo de organizar y coordinar la política social del Gobierno Nacional en los últimos años, y de dotar las bases institucionales y organizativas para balancear la hegemonía de las agencias y sectores ligados al manejo de la política económica. Como en muchos otros países, la dialéctica entre ambas políticas no ha sido adecuadamente canalizada.

    6. Puede sostenerse sin hesitación que los sistemas de información y control para la toma de decisiones y su monitoreo han sido fuertemente mejorados. Las inversiones en materia de manejo de la gestión hacendal, especialmente del presupuesto nacional, clave en un esquema de convertibilidad monetaria como el adoptado, y de la gestión de los programas sociales han quedado documentados en los informes respectivos. El acceso por Internet, para señalar sólo un medio, refleja la disponibilidad casi en tiempo real de la información correspondiente además de marcar una mayor transparencia pública.

    El Sistema Nacional de Inversión Pública, el Sistema Integrado de Información Financiera, el Sistema Estadístico Nacional, el SIEMPRO, etc., son claras inversiones realizadas y operantes, más allá de los perfeccionamientos y adecuaciones requeridos.

    7. Al analizar experiencias complejas como las presentes, y en el marco de los límites asignados a estos informes, se hace ardua la expresión de indicadores de rendimiento. Algunos de los comentarios y apreciaciones anteriores han determinado mayores niveles de efectividad en ambas áreas del Gobierno y una mejoría en lo que respecta a la oportunidad en el manejo de las políticas correspondientes. Más difícil en estos casos, es establecer apreciaciones referidas a su eficiencia o economía.

    La firme y consolidada adopción de un Sistema de gestión presupuestaria integrada y de los correspondientes mecanismos de control, especialmente internos, permiten estimar que la eficiencia y economía en la gestión interna de ambos ministerios ha mejorado. No obstante, hay sectores que cuestionan la gran cantidad de programas sociales operados, pues se sostiene que algunos estarían superponiendo sectores o necesidades atendidas que estarían provocando costos de administración elevados y prescindibles{120}. En el caso del Ministerio de Economía habría habido una expansión injustificada en el número de unidades organizativas menores y una demasiado generosa provisión de fondos para contrataciones y equipamiento.

    8. En el esquema de Spink se ofrece una interesante serie de indicadores cualitativos referidos a las llamadas "consecuencias institucionales" que pudieron haber traído los cambios en los Sistemas de Gestión. En este punto se intenta dar cuenta de la mayoría de dichos indicadores sobre una base conjetural.

    8.1. Se interroga, por ejemplo, acerca de la mayor o menor transparencia en el proceso político. Puede estimarse que, efectivamente, estos cambios registrados se han desplegado en el más amplio juego de las instituciones republicanas y de libertad de prensa. Ambas gestiones estudiadas declararon reglas de juego públicas y con mayor simplicidad lo que facilitó el conocimiento, escrutinio crítico y adopción de posturas de los diversos actores involucrados. En el caso de la ex SDS ello ha sido más palmario en razón de la mayor polemicidad política o partidaria por el uso de fondos públicos en los programas sociales respecto de programas e instituciones anteriores del área social.

    8.2. Ambos organismos han ganado fuerza y diversidad en sus maneras de influir en la gestión de las políticas públicas tanto con relación a su sector como respecto de otras áreas del Gobierno. En el caso del Ministerio de Economía esa capacidad llegó a ser extremadamente grande la que, en definitiva, generó una fuerte reacción de otros sectores, y aún de la Presidencia de la Nación, que terminó por cancelar la experiencia comentada.

    En el caso de la ex SDS se han retratado las diversas gestiones sucedidas en el período estudiado y como ellas impactaron en el mejoramiento de los sistemas internos, pero también en el mayor o menor éxito al influir en la gestión gubernativa general. La reciente creación del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente parece retomar con fuerza la necesidad y prioridad asignada a esta cuestión.

    En ambos casos, y más allá de los matices reflejados, las capacidades institucionales instaladas son innegables y ampliamente reconocidas.

    8.3. En materia de Auditoría se señalaron los nuevos mecanismos internos y externos adoptados en toda la Administración a partir de la Ley Nº 24156.

    En el caso de la ex SDS se sumó una política de promoción de la participación de ONG´s, incluyendo sectores importantes como el caso de la Iglesia Católica, que facilitaron el monitoreo público.

    La producción y difusión oportuna de información y estadísticas confiables, incluyendo la vía de Internet en ambos sectores ha sido ampliamente reconocido.

    La estabilidad monetaria permitió la recuperación del Presupuesto como instrumento de expresión financiera de la acción del Gobierno, lo que facilitó la transparencia y certeza de la información y costeo de la acción estatal (aunque la presupuestación por programas aún dista del ideal).

    En el caso de los programas sociales, las mejorías han sido mayores en este sentido por su mayor focalización y su continuo monitoreo (SIEMPRO).

    8.4. No se han registrado al menos hasta el momento, denuncias por actos de corrupción masiva en ninguna de las dos áreas estudiadas{121}.

    En materia de compras o contrataciones habría indicios de mayores posibilidades de mejorar y eficientizar la capacidad del Estado y hay recientes expresiones de avanzar decididamente en el tema en toda la Administración Pública Nacional.

    En el área Social se describió el mayor control establecido en materia de transferencia y uso de los fondos federales por los estados provinciales lo que constituye una promisoria tendencia en esta cuestión.

    9. Por último cabe reflexionar acerca de si estas mejoras en los Sistemas de Gestión del área económica y social han incidido en la elevación de la calidad general de la democracia en el país.

    En los informes se ha dado cuenta del contexto político e institucional en el que se desenvolvieron las experiencias estudiadas, y a ello nos referiremos. El juego pleno de las instituciones no ha sido una experiencia extendida en la historia del país por lo que en conjunto puede establecerse que su consolidación ha sido un logro histórico.

    La mayor capacidad de manejo de la política económica permitió esa consolidación institucional habida cuenta de la gravísima crisis sociopolítica que el país viviera con el golpe inflacionario en el primer semestre de 1989. La fuerte estabilización del valor de la moneda aparejó, además, una valorización real del salario y el regreso del crédito facilitó una ampliación del consumo popular.

    La apertura de la economía y el ingreso de grandes inversiones, tanto financieras como directas, alimentaron tasas de crecimiento económico más que importantes. Desde ese punto de vista, la visión oficial acerca de la buena política social que era la buena política económica permitió sustentar la continuidad electoral de la presidencia del Dr. Menem en 1995, siendo una clave de su éxito el manejo consistente de la política económica. Ello no pudo haber sido de no contarse con los sistemas de gestión reflejados en el informe precedente.

    Paralelo a este proceso de mejoría de la performance de la política económica, que alimentó positivamente al proceso de consolidación política y al mejoramiento de la situación social, se iba gestando un esquema de progresiva y persistente exclusión de sectores y regiones importantes al no poder encuadrarse en la nueva lógica adoptada. La dependencia del país a los flujos comerciales y financieros internacionales reduce aún más las capacidades de maniobra del Estado Nacional las que, en el marco de la convertibilidad monetaria adoptada, tienen vedada la apelación a las clásicas devaluaciones del peso argentino de otras épocas (y su subsecuente espiral inflacionaria). La búsqueda de una mayor competitividad, entre otras vías por la reducción de los costos internos y la integración regional (Mercosur), acentúa las tendencias intrínsecas del modelo adoptado a la pauperización social al menos en el corto plazo.

    La reacción oficial tardía con la creación de la ex SDS y el fuerte impulso que ésta le imprimió a la gestión del gasto público social no fue efectiva para equilibrar esa tendencia que aún persiste{122}. Con todo, el espacio institucional generado y ahora elevado a rango ministerial, parece estar señalando una decidida tendencia a saldar la llamada "deuda social" en el marco de un amplio consenso por traducir la gestión de la política social en una auténtica y efectiva política de Estado, alejada de clientelismos y paternalismos inconducentes.

    10. Por último, cabe concluir la decidida tendencia que los dos Gobiernos Nacionales recientes han impreso para corporizar un nuevo paradigma de la acción estatal y de la Administración Pública y que se emparenta al llamado modelo postburocrático. Recientemente, el Gobierno Nacional ha puesto en conocimiento y participación de los distintos actores involucrados un Plan de Modernización del Estado que apunta a reconducir los importantes avances en esta materia, algunos de los cuales fueron reflejados en estos Informes.

    La trascendencia dada a este tránsito hacia un nuevo Modelo de Estado y Administración Pública se refleja en el hecho, inédito en la historia del país, por el que tal responsabilidad ha sido encomendada por decreto presidencial, al Vicepresidente de la Nación en forma complementaria con las responsabilidades preexistentes del Jebe de Gabinete de Ministros.

    Es dable esperar que en los próximos meses, se asista a cambios trascendentes en esta dirección y que la experiencia analizada en los dos sectores estudiados se vea enriquecida sustancialmente.

    Notas

    1. Septiembre de 1999. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). Caracas. Venezuela, Mimeo.
    2. Principalmente conformada por la Unión Cívica Radical y el Frente para un País Solidario (FREPASO) en la que convergen distintos partidos y agrupaciones, algunas incluso, desprendidas del Partido Justicialista.
    3. La actual gestión en el Gobierno lleva solo seis meses, tiempo exiguo para ofrecer cambios perceptibles suficientes al objeto de este trabajo.
    4. En realidad aplicable a casi cualquier ámbito o aspecto que se pretenda abordar en materia de reforma administrativa.
    5. Presidencia del Dr. Raúl Alfonsín.
    6. Cabe resaltar que las mismas eran impulsadas por un movimiento político que en gestión de 1946-1955 a cargo del General Juan D. Perón, había contribuido al agrandamiento y fortalecimiento del Estado Nacional.
    7. Ver Ley de Convertibilidad de 1991, entre otras, que ancló el valor de la moneda nacional, el peso, al valor del dólar estadounidense, programa de privatizaciones y desregulaciones, etc.
    8. Nos referimos en particular a las gestiones del Dr. Domingo Cavallo en Economía y del Dr. Eduardo Amadeo en Desarrollo Social.
    9. Debe recordarse que Argentina adoptó un régimen de gobierno federal por lo que, a la par del Gobierno Nacional, debe considerarse la existencia de Gobiernos Provinciales y Municipales. Estos juegan un papel significativo en el manejo de fondos en materia social y en la gestión de las políticas sociales.
    10. No obstante debe señalarse que el brazo ejecutor de la política social del peronismo en ese período estuvo en manos de la Fundación Eva Perón a cargo de la esposa del Presidente. Esta organización pública pero no estatal solo subsistió hasta 1955 para ser reabsorbida poco después dentro la organización ministerial clásica.
    11. Con excepción del período 1973-1976 en el que ocupara la presidencia por tercera vez, el General Juan Domingo Perón hasta su muerte.
    12. La aparición de organizaciones guerrilleras de diversos signos ideológicos tiñó de violencia la vida del país pero también desgarró la organización política del justicialismo devenido Gobierno en dicha tercera vez.
    13. Según cita Repetto, entre 1975 y 1982, las tasas anuales de crecimiento del gasto público social fueron del - 7 % en Educación, -6,9% en Salud, 10,2 % en Vivienda y 13,5% en otros sectores sociales, incluyendo Asistencia y Promoción Social
    14. Obsérvese también el cambio en el área de, ahora, primero desarrollo urbano y, luego, vivienda.
    15. Ahora Salud Pública aparece en primer lugar, circunstancia que no parece haber sido meramente literaria.
    16. Dicha Secretaría contaba con dos Subsecretarías: a) de Promoción Social y b) de Desarrollo Humano y Familia.
    17. Además de la citada Secretaría, el MSAS contaba con las Secretarías de Salud, Deportes, Desarrollo Humano y Familia, y, Vivienda y Ordenamiento Ambiental. En 1987, esa estructura es nuevamente modificada con una Secretaría de Coordinación de Salud y Acción Social, otra de Salud, una de Deporte y Promoción Social, de Desarrollo Humano y Familia, y, otra de Vivienda y Ordenamiento Ambiental. Debe observarse la separación de Acción Social y la ubicación de ésta en el área de Deportes. La Secretaría de Deportes y Promoción Social debía "asistir al ministro en todo lo inherente a la promoción social, fiscalización del deporte y la asistencia a situaciones de necesidad de la población, el diseño de las políticas y la gestión de los instrumentos necesarios para ejecutarlos." (Subrayado nuestro). Además de la extrañeza sobre la juntura de Acción Social con Deportes, cabe observar que el legislador dispone que el diseño y la gestión de políticas aparezcan en último lugar. Tal formalidad no pareciera haber sido casual.
    18. En Capacidad Estatal y Políticas frente a la Pobreza. Los casos de Chile y Argentina 1990-1996 - Marcelo Fabián Repetto Lalanne - FLACSO, México, Julio de 1997, págs. 230-231.
    19. Sistema Integrado de Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (ver más detalles en sección posterior).
    20. Se verá con más detalle adelante con la experiencia del Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias (CENOC) y el Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR).
    21. Op. cit. Repetto, págs. 230 y sig.
    22. Tan grave fue esa crisis que el Dr. Alfonsín decidió entregar la Presidencia seis meses antes de cerrar su mandato constitucional.
    23. En efecto, en febrero de 1990 se creó la Secretaría de la Juventud; en 1991 se reestructuró el Ministerio con solo cinco Subsecretarías (Salud, Vivienda y Calidad Ambiental, Proyectos de Cooperación Técnica, de Administración y, en lo que nos es pertinente, de Desarrollo de la Persona). Las funciones de esta última eran ejecutar las acciones dirigidas a promover y asistir socialmente a la población, tanto en situaciones normales como de emergencia social, planificar y fiscalizar las acciones destinadas a la promoción, integración y desarrollo de las comunidades con problemas sociales; planificar, ejecutar y fiscalizar acciones de revitalización del conjunto social mediante el progresivo y prudente traspaso de responsabilidades sociales desde el Estado hacia la comunidad conforme al principio de subsidiariedad. El Consejo Nacional del Menor y la Familia quedó en el ámbito de esta Subsecretaría. Cabe focalizar la atención sobre esta última función pues reflejaba la nueva orientación subsidiarista emergente. En efecto, ella se refleja en expresiones como "comunidades con problemas sociales" y especialmente con la que aparece resaltada en negrita.
    24. Sustituye al Programa Alimentario Nacional (PAN) desarrollado durante el Gobierno del Dr. Alfonsín.
    25. Por Resolución Ministerial Nº 174 del 12 de marzo de 1992, el PROSOL se insertó en la Secretaría de Acción Social dentro de la Dirección de Promoción Social y Asistencia Social.
    26. Integrado por un representante de la Secretaría de Salud y Acción Social, otro de la Subsecretaría de Proyectos de Cooperación Técnica del Ministerio y uno del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos.
    27. Op. cit. Repetto págs. 304 y 305.
    28. Conviene retener algunos indicadores del contexto general del país del momento en el que se lanzaba. Desde el Plan de Convertibilidad en 1991, el crecimiento económico anual fue para 1991, del 8,9%, para 1992, de 8,7%, para 1993, y, para 1994, del 7,1%. El "efecto tequila" (1995) cortó ese ritmo recién recuperado en 1997 (8,6%). En 1998 esa tasa se redujo a un modesto 4%.
    29. En materia de personal estatal, por ejemplo, de casi un millón de empleados públicos en 1989 se pasa a unos 320.000 para mediados de la década.
    30. Fuente: SIEMPRO, sobre la base de la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC. Tomado de Novacovsky y Carpio.
    31. Completan Vivienda y Urbanismo (2,1%), Agua Potable y Alcantarillado (0,8%) y Otros Servicios Urbanos con el 4,1%.
    32. Op. cit. Pág. 224.
    33. Citado en Repetto pág. 223.
    34. Las principales líneas pueden observarse en el Anexo I.
    35. Plan Social. - Presidencia de la Nación - Abril 1993, pág. 5.
    36. Op. cit. Págs. 6 y 7.
    37. Un indicador elocuente de estas dificultades puede ser la cantidad y duración de los titulares del ex Ministerio de Salud y Acción Social desde la asunción del Dr. Menem (Julio Corso, Antonio Erman González, Julio C. Aráoz, Eduardo Bauzá, Luis Prol y Alberto Mazza, este último como Ministro de Salud quien permanecería hasta 1999).
    38. Oscar Colman. Proyecto de Fortalecimiento Gubernamental y Reforma Estatal en América Latina y el Caribe. El caso de la República Argentina. Buenos Aires, Marzo de 1994. págs. 18 y 19.
    39. Op. cit. Colman pág. 19.
    40. Ver Art. 1° del Decreto Nº 479/90.
    41. Se refiere al resto de los ministerios, provincias y municipios.
    42. Al definir las tareas que llevará adelante el organismo a su cargo, Prol sostiene: "Además de la tarea de focalización en la pobreza y de coordinación con el resto de las agencias, vamos a asumir un tercer rol. No nos es indiferente el mal funcionamiento de algunos servicios sociales en la Argentina. Vamos a denunciar el mal funcionamiento de las organizaciones públicas financiadas por el Estado Nacional, cuyas políticas tengan que ver con las necesidades de los sectores más humildes y que por razones de burocracia, mala estructuración de sus programas y falta de transparencia, no permiten que estos recursos lleguen a la gente que los necesita y los paga", cit. en Repetto, op. cit. pág. 326. En una línea argumentativa similar respecto al deteriorado funcionamiento del sistema de política social hacia principios de los noventa, se expresarían, tiempo después, dos funcionarios de la Secretaría (Novacovsky y Carpio, 1997: 13 y s).
    43. La problemática de las personas mayores es uno de los temas críticos de la agenda pública del país. No extraña pues que esta Subsecretaría reapareciera posteriormente como Secretaría de la Tercera Edad, con igual rango que la SDS también dentro de la Presidencia de la Nación. Las cifras del gasto público social en materia de tercera edad reflejan esta característica de la sociedad argentina.
    44. Ver la ubicación anterior en nota al pie de página.
    45. La incorporación de este Instituto, la obra social más grande del país, es otro síntoma clarísimo de la trascendencia económica, política y social que cobran las políticas referidas al colectivo de personas mayores.
    46. 1 peso igual a un dólar.
    47. Esta financiación supone que la Nación gira inmediatamente los fondos sin que pueda ejercerse condicionalidad alguna en su uso. Ver en Nota 52, un mecanismo en contrario.
    48. Amadeo, La integración social, un desafío que continúa vigente, Buenos Aires, Secretaría de Desarrollo Social, 1997.
    49. Cabe aclarar que la SDS desde su inicio, focalizó sus acciones en el interior del país con una mínima presencia en Capital Federal y en la Provincia de Buenos Aires. En ésta última existía un Fondo de Reparación del Conurbano Bonaerense cuyo análisis escapa del presente estudio.
    50. Se informa de Misiones y La Pampa, como ejemplos.
    51. Entre las principales disposiciones se pueden mencionar:

    Art. 1º.-Las distintas jurisdicciones y entidades dependientes del Poder Ejecutivo Nacional, cuyos presupuestos incluyan créditos para financiar gastos corrientes o de capital destinados a la atención de los programas o acciones de carácter social detallados, podrán sólo efectivizar las transferencias en la medida que las jurisdicciones receptoras den cumplimiento a los siguientes requisitos:

    a.- Disponer que las transferencias deben ser identificadas en las respectivas leyes de presupuesto, especificando además la fuente de financiamiento como de origen nacional.

    b.- Que se acrediten en una cuenta bancaria especial abierta en el Banco de la Nación Argentina como receptora de recursos y pagadora de acciones financiadas por el Gobierno Nacional.

    c.- Adoptar las medidas que aseguren la intangibilidad de los fondos transferidos en orden al cumplimiento del destino específicamente acordado.

    d.-Definir y cuantificar la producción de bienes y servicios ofrecidos para la satisfacción de la demanda social identificada, a fin de posibilitar el monitoreo de la ejecución físico financiera.

    Art. 2º.-Las máximas autoridades de las jurisdicciones y entidades tendrán las facultades de interrumpir y/o retener en forma automática la transferencia de fondos en la medida en que se constate:

    a.- Incumplimiento, en tiempo y forma, de las rendiciones de cuentas.

    b.- Objeciones formuladas por la Sindicatura General de la Nación o impedimentos para el control de la asignación.

    c.- La utilización de los fondos transferidos en destinos distintos al comprometido, cualquiera fuera la causa que la origine.

    Art. 4º.-La Sindicatura General de la Nación deberá verificar el destino, intangibilidad y eficiencia en el uso de los fondos a que se refiere el presente decreto.

    Art. 6º.-En el caso de programas y actividades que cuenten con financiamiento internacional y aportes del Tesoro -Nacional como contraparte local, los mecanismos de seguimiento y control acordados con los organismos financieros internacionales no implican la sustitución y/o disminución del régimen que el presente decreto establece.

  • Participaron todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, con excepción de una. Se realizaron varias reuniones plenarias (en 1996, 1997 y 1998 y el 23 de mayo de 2000). En 1998 se comienza a pergeñar un convenio marco de carácter estable y anual de la SDS con los Gobiernos Provinciales. El COFEDESO se institucionaliza recién en Noviembre de 1998 por Decreto Nº 1.285 pero las circunstancias apuntadas del año 1999, no facilitaron un mayor avance. Además de una Asamblea General, tiene previsto un Comité Ejecutivo conformado por la Presidencia, su Secretario Técnico y cinco representantes de cada región en la que se dividió al país al efecto. Su Secretario Técnico debe ser un funcionario nacional con rango no inferior a Subsecretario. Importa resaltar que el actual Gobierno considera continuar con este espacio institucional por estimarlo positivo para asegurar una gestión estable, con alto consenso y efectividad, y especialmente para acordar indicadores básicos que permitan mejorar la transferencia de fondos y planes sociales, para colaborar con el monitoreo del cumplimiento de metas y para desarrollar el Padrón Único de Beneficiarios.
  • CENOC, Hacia la constitución del Tercer Sector en la Argentina, SDS, Buenos Aires, 1998, p. 11.
  • Es un componente del Programa de Desarrollo Social (PRODESO), del que también forma parte el Fondo Participativo (FOPAR) y contaba con convenios de cooperación y asistencia técnica del INDES-BID, EVO-BID, CEPAL, UNESCO, OIT, FLACSO y DEI.
  • El SIEMPRO ha transferido en 12 de las 24 provincias, que cuentan con agencias instaladas, instrumentos y herramientas que permiten articular y orientar las funciones de información social, de focalización, capacitación, monitoreo y evaluación para la toma de decisiones de los funcionarios e integrantes de los programas sociales nacionales y provinciales, e inició procesos para dejar capacidad instalada en esas agencias.
  • Sus reportes se ofrecen en Internet (www.siempro.org.ar).
  • Informe de Gestión 1995-1999, CENOC, SDS, pág. 8.
  • Con la llamada 2ª Reforma del Estado, mediados de 1996, la SDS debió resignar 146 funcionarios (22%) que fueron despedidos.
  • $13.500.000 de origen internacional.
  • Cifras obtenidas de "Gastos en Contratos Especiales, Servicios Técnicos y Profesionales. Año 1999". Jefatura de Gabinete de Ministros, Secretaría de Coordinación General, Subsecretaría de la Gestión Pública. Dirección Nacional de Organización. Buenos Aires. Argentina. 1999.
  • Debe considerarse que ahora no sólo reúne a la ex SDS sino también a las restantes Secretarías acopladas.
  • $8.611.116 con financiamiento externo.
  • Lo que de por sí alerta sobre la imparcialidad del planteo.
  • Cabe señalar que el enfrentamiento cada vez más abierto entre ambos, culminó con una estruendosa salida del Dr. Cavallo del Gabinete.
  • Op. cit. pág. 334.
  • Ver con relación a ello, la experiencia del CENOC, entre otras.
  • Al momento de la redacción de este Informe se suceden en todo el país manifestaciones populares además de una segunda huelga general convocada por todas las centrales de trabajadores con acatamiento casi total. La severa crisis fiscal ha llevado al Gobierno a adoptar medidas impositivas que alcanzan a vastos sectores de la clase media y, más recientemente, ha dispuesto una reducción salarial de hasta el 15% para salarios de la Administración Pública Nacional superiores a los $1000.
  • Capítulo aparte merecería la relación de la SDS con la Iglesia Católica Argentina y más especialmente con Cáritas, su organización para las tareas de asistencia y promoción social.
  • No se han conocido denuncias a nivel periodístico o judicial graves en esta cuestión orientadas contra el manejo de la ex SDS ni el Gobierno Nacional actual ha formulado expresiones al respecto como sí lo hiciera en otros campos del Gobierno del Presidente Menem.
  • Alfredo Carpio e Irene Novacovsky (compiladores), "De igual a igual", SIEMPRO - FLACSO, 1999.
  • Incorporada en sus párrafos pertinentes en el texto principal.
  • De acuerdo a los criterios planteados por Michael Barzelay en ese sentido (Ver por caso, Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la Administración Pública. Fondo de Cultura Económica. México. 1998).
  • Durante la Presidencia del Dr. Menem se sucedieron varios Ministros de Economía: el Dr. Miguel Roig, quien falleciera una semana posterior a su asunción en Julio de 1989, el Dr. Néstor Rapanelli, el Dr. Erman González quien permaneció hasta principios de 1991 y, renunciado el Dr. Cavallo, asumió el hasta entonces Presidente del Banco Central de la República Argentina, Dr. Roque Fernández, hasta diciembre de 1999.
  • "Public Administration Modernization en Latin América: Evaluating Recent Changes in the Management of Ministries and Regulating Agencies".
  • En general y para ser estrictos, ambos partidos llegaron al poder mediante distintas combinaciones electorales con partidos más pequeños. No obstante, el peso cuantitativo individual de la Unión Cívica Radical y del Partido Justicialista los torna motores de cualquier combinación. El actual gobierno está en manos de una Alianza de partidos y grupos políticos, algunos desprendidos del propio PJ. Por primera vez en la historia de una presidencia radical, su segundo no pertenece a la UCR, lo cual indica una tendencia inédita en las prácticas políticas.
  • Seguimos los datos de los Dres. Ricardo Gutiérrez (ex Secretario de Hacienda de la época) y Carlos Domínguez Molet (ex Secretario Ejecutivo del Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa - CECRA) en su trabajo "Reforma del Estado y Reforma Administrativa en Argentina".
  • Se completó la descentralización de los servicios educativos y de salud públicos así como la construcción de viviendas (Fondo Nacional de Viviendas- FONAVI), entre otros. La compatibilización de las políticas de equilibrio fiscal no obstante, aún no ha logrado un avance sustancial entre la Nación y las Provincias. Recuérdese que Argentina adoptó un régimen de gobierno federal y que muchos de los gobiernos provinciales pueden no estar en manos del partido en la Presidencia, lo que siempre plantea exigencias y tensiones con mayor dificultad para su resolución.
  • Programación Económica y Regional, Energía, Transporte, Obras Públicas, Agricultura, Ganadería- Pesca y Alimentación, Coordinación, Hacienda, e Industria, Comercio y Minería.
  • Administración Nacional de Ingresos Públicos, Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Instituto Nacional de Tecnología Industrial, Dirección Nacional de Vialidad, Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, Dirección General de Fabricaciones Militares, Instituto Nacional de Vitivinicultura, Ente Nacional de Administración de Bienes Ferroviarios, Servicio Geológico Minero Argentino, Inst. Nacional de Propiedad Industrial, Superintendencia de Seguros de la Nación, Inst. Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero, Comisión Nacional de Regulación del Transporte, Tribunal Fiscal de la Nación, Ente Nacional Regulador del Gas, Comisión Nacional de Valores, Organo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos, Ente Nacional Regulador de la Electricidad, Instituto Nacional de Semillas, Tribunal de Tasaciones de la Nación, Organos de Control de Concesiones de: Red de Accesos a Bs. Aires, Red Vial Nacional y de Obras Rosario-Victoria.
  • La Administración Federal de Ingresos Públicos, la Dirección Nacional de Vialidad y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria son los entes con mayor nivel de gasto.
  • Superado por los Ministerio de Defensa (en razón del peso del personal militar) y del Interior (en atención al personal policial y de seguridad).
  • Sobre $ 304 millones presupuestados para contratos especiales y servicios técnicos y profesionales, el Ministerio de Economía contabilizaba cerca de $ 51 millones, siendo la segunda jurisdicción en importancia.
  • 4.370 dentro del SINAPA.
  • Sin los contingentes de los organismos descentralizados ni el personal que hoy ocupa el flamante Ministerio de Infraestructura y Vivienda.
  • 9 de Economía y 7 de Obras y Servicios Públicos.
  • 20 y 18, respectivamente.
  • 51 y 40, respectivamente.
  • 9 y 4.
  • Todos de Economía.
  • Enviada al Congreso en Abril de 1991, fue sancionada el 30 de septiembre de 1992. Los aspectos de la Administración Tributaria en razón de su especificidad técnica y jurídica no son contemplados por esta Ley.
  • Al momento de este informe, el Poder Ejecutivo Nacional acaba de sancionar un nuevo régimen por decreto y anticipa el inmediato envío al Parlamento de un nuevo proyecto de ley.
  • El Sistema de Recursos Humanos no es desarrollado en este Informe.
  • La Ley invita a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a establecer en sus ámbitos sistemas similares y compatibles con el de la Nación. En la actualidad, varias provincias los están incorporando directamente en la reforma de sus administraciones financieras.
  • Ver más adelante.
  • Si bien escapa al objeto del Informe, se mencionan con cierto detalle para facilitar la comprensión del sistema completo que se implanto a partir de la ya mencionada Ley Nº 24156.
  • Tiene a su cargo, también, el control externo posterior del propio Congreso de la Nación.
  • Ello cobra doble significación si se atiende a que, en dicha reforma constitucional (Art. 101), se prevé que este funcionario puede ser removido de su cargo por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las cámaras legislativas.
  • La creciente puesta de la información en Internet es un objetivo en marcha, en particular, a partir de la Ley Nº 25.152 de solvencia Fiscal.
  • Se usa esta expresión con los alcances conceptuales de Mintzberg.
  • Le sigue el Personal Civil de las Fuerzas Armadas (PECIFA) y de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) la que, a su vez, reúne al personal de la Administración Nacional de Aduanas (ANA) y de la Dirección General Impositiva (DGI).
  • Caso típico previsto era el Banco Central.
  • Estaba a cargo de un Director Ejecutivo al que, pese a su carácter extra escalafonario, se le asignaba una duración de cinco años para el ejercicio del cargo, renovables por otros cinco. A su vez, contaba con un Consejo Consultivo integrado por los titulares de las Secretarías de la Función Pública, Comercio e Inversiones, Hacienda, Programación Económica, Coordinación Legal, Técnica y Administrativa del Ministerio y del Presidente del Banco Central. Como miembros sin voto se sumaban el Director Nacional de Carrera del ISEG y dos representantes sindicales a durar dos años, uno de los cuales debía ser integrante del Agrupamiento. Sorprende en esta composición la presencia de un órgano consultivo en un órgano dependiente así como la fijación de un plazo para la representación gremial y la obligación de que ésta se compusiera con un integrante del agrupamiento. Sorprende, en sentido contrario, que no figure representación alguna de los Colegios o asociaciones profesionales.
  • Quienes ya eran funcionarios continuaron revistando en sus niveles escalafonarios con goce de sueldo pero a quienes procedían del sector privado se les concedió un sueldo equivalente al nivel B (100 cargos). Se disponía para ello también de un Programa de Becas y Préstamos.
  • También se admitía por excepción durante tres años, a los funcionarios del nivel A que ocuparan ciertos cargos del Ministerio y poseyeran título de postgrado en Economía. Para esos mismo funcionarios, pero sin postgrado, se los admitía como Aspirantes conservando ese nivel A.
  • CEMA, UBA, Universidad de San Andrés, Universidad Di Tella y se prolongó por dos años.
  • El decreto fijaba en su Anexo III, otras condiciones mínimas de acceso para cada jerarquía: Economista Superior: un año en las dos jerarquías inmediatas anteriores, Economista Jefe: cinco en la anterior, Asesora, cuatro en la anterior y como Economista de Gobierno una edad no menor a 28 años ni mayor a 35.
  • Un caso típico el de Educación.
  • Laura Zuvanic y Graciela Guidobono en "Human Resources and Argentine Public Administration Reform: the experience of the High Institute for Government Economists (ISEG) presentado ante el Internacional Association of Schools and Institutes of Administration Quebec 8/14 de julio 1997.
  • Para el participante supone el compromiso de permanecer por lo menos cuatro años en el serviciopúblico pues de no hacerlo, debe devolver el importe de dinero invertido.
  • Op.Cit.
  • En la segunda y en la tercera ronda se aplicaron técnicas psicométricas al respecto (evaluación psicológica, entrevista personal y ejercicio de equipo).
  • Op. Cit. Página 7. Las autoras y participantes responsables evalúan esta fase de la siguiente manera "Sin embargo, la evaluación de aptitud es el aspecto que ha sufrido la variación más grande en énfasis y metodologías, y la que ha presentado los mayores problemas cuando se integró con el criterio académico de evaluación".
  • El programa consistió en una curricula bianual en cinco bloques: Cursos generales (vgr. Matemáticas) Seminarios sectoriales, Pasantía en el área del Ministerio correspondiente a su tema de tesis, ciclo en el ISEG (Derecho administrativo, Presupuesto etc., Defensa de la Tesis de graduación)
  • Para 1992, 4235; para 1993 trepó a 5520 y para 1994, por ejemplo, a 8361, ver en "Nuevas Tecnologías de Gestión en la Administración Pública" Dirección Nacional de Estudios e Investigaciones INAP Bs. As. Argentina 1995.
  • El Censo de Población de 1991 tardó cuatro años mientras que en el Censo Económico 1994 los datos provisorios estuvieron disponibles en 20 días.
  • Ello incluso se tradujo en una ley, denominada de convertibilidad fiscal, por la que además de adoptarse una serie de medidas llamadas a tener fuerte impacto en la organización interna del estado Nacional, de las relaciones entre la nación y las provincias, obliga a los gobiernos a reducir sus déficits fiscales a cero en el curso de plazo no mayor a tres anos.
  • Sistema Nacional de la Profesión Administrativa.
  • En buena medida nucleados alrededor de la Fundación Mediterránea, entidad privada con apoyos empresariales nacionales importantes.
  • Ver CEPAL LC/R.1473/1994 Proposiciones para una política moderna que contribuya al desarrollo social. CEPAL LC/R.1555/1995 El debate actual de la política social. CEPAL LC/R.1625/1996 Los paradigmas de la política social en América Latina.
  • El Gobierno actual acaba de anunciar una fuerte consolidación y reducción de programas del área social y de las unidades ejecutoras de líneas con financiamiento internacional.
  • Lo que no exime de señalar que, por ejemplo, en organismos dependientes del Ministerio de Economía hubiera serias denuncias en manos de la Justicia Federal.
  • Y que terminara costándole al partido en el poder, su segunda derrota electoral.
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