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La regionalización del sistema educativo Costarricense. Mito y realidad

Félix Barrantes Ureña - (Ministerio de Educación Pública, División de Control y Calidad)

I. Estructura del sistema educativo costarricense

En Costa Rica existe un Ministerio de Educación Pública que forma parte del gobierno y tiene a su cargo la administración del sistema educativo. A tenor del artículo 81 de la Constitución Política, el Consejo Superior de Educación tiene como responsabilidad la dirección general de la enseñanza pública del país en sus aspectos técnicos y académicos.

Por razones de organización política fundamentalmente -aunque también privan los de mentalidad y tradición- Costa Rica presenta un sistema educativo con un carácter muy centralizado.

La dotación de los recursos financieros, la determinación del número de ciclos educativos, los planes y programas de estudio, los requisitos de acceso a los ciclos y la duración de la escolaridad obligatoria se determinan desde el ámbito central.

De igual manera, la determinación de los objetivos y contenidos del curriculum y los criterios de evaluación, así como las condiciones para expedir los títulos, los define el Consejo Superior de Educación, organismo centralizado que tiene a su cargo la dirección de la enseñanza pública.

La inspección se realiza en dos ámbitos: el nacional y el regional pero las directrices para llevar a cabo esta función se delimitan en el ámbito central.

Además de las oficinas centrales la organización administrativa se divide en Regiones, Circuitos Escolares y Distritos Escolares, responsables de la ejecución de las disposiciones emanadas del Consejo Superior de Educación y del Ministerio de Educación.

Para garantizar el cumplimiento de las funciones, existe la División de Control de Calidad -en el ámbito central- y los servicios de supervisión en las Direcciones Regionales.

Dado el modelo centralizado del sistema educativo costarricense, el país decidió -a partir de la década de los setenta- atribuir algunas funciones a los organismos educativos regionales, pero manteniendo una relación de dependencia jerárquica con la Administración Central. Las competencias trasladadas han sido funcionales y no se relacionan con aspectos normativos, teniendo como propósito fundamental dar un mejor servicio a los administrados, eliminar las "desigualdades" regionales, contextualizar el curriculum y facilitar una mayor participación de los ciudadanos en los asuntos educativos.

Un esfuerzo en el campo de la desconcentración lo ha constituido la Regionalización Educativa.

Una visión general del desarrollo de la regionalización, se incluye a continuación.

II. Estado del arte de la regionalización educativa en Costa Rica (*)(*)

1. Antecedentes de la regionalización del sistema educativo costarricense

La regionalización educativa en Costa Rica, responde a la inquietud que en las dos últimas décadas se ha venido detectando en amplios sectores de la población, ante las diferencias existentes del desarrollo económico-social de las zonas metropolitanas y las áreas periféricas.

El desequilibrio entre las áreas de concentración comercial, política e industrial y las áreas económicamente deprimidas, es un fenómeno característico de los países latinoamericanos. La concentración de excedentes económicos y de recursos humanos, la acumulación de actividades comerciales y la centralización de la toma de decisiones políticas, propician la movilización de las áreas deprimidas a las grandes áreas metropolitanas, profundizando desigualdades sociales y regionales (RAE N° 1920).

En el caso de Costa Rica no obstante su extensión territorial (50.900 Km2) y su población relativamente pequeña (2.940.600, según proyección de la Dirección General de Estadística y Censos)1 1 presenta características comunes de desarrollo ya mencionadas para los países latinoamericanos debido entre otros, a factores físicos, de recursos naturales y humanos, sin olvidar los tradicionalmente históricos. Esto incide en las notables diferencias existentes entre las distintas áreas del país (RAE N° 1909). Sin embargo, en las décadas anteriores al 60 se subestima esta diversidad, y se tendía a considerar el país como un todo homogéneo, con el consiguiente desperdicio de recursos naturales y humanos que facilitaran el mejoramiento en los niveles de vida de la mayoría de la población.

La necesidad de la planificación del proceso de desarrollo, ante el crecimiento de la población y la consecuente demanda de servicios, condujo a los diferentes organismos nacionales a laborar en forma racional y coordinada, para lograr de manera más rápida el desarrollo económico y social, integrando esfuerzos y recursos. Con este fin se crea la Oficina de Planificación Nacional (OFIPLAN) cuyas acciones se proyectan en los planes nacionales de desarrollo (RAE N° 906, 1911).

Para el logro de las metas propuestas, los planes nacionales de desarrollo, se fundamentan en la división del país en regiones de planificación; considerando los factores económicos sociales y geográficos; la actual división territorial administrativa y las regionalizaciones sectoriales en vigencia (RAE N° 1910, 1912). Pero no es sino hasta el año 1978, que mediante el decreto N° 7944 se crean los mecanismos para la planificación regional, fundamentada en una dimensión integral global, con base en el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos como eje orientador. Esto con el propósito de superar los niveles anteriores administrativos-sectoriales y manejar códigos homogéneos para la actualización de las instituciones a nivel nacional.

La regionalización planteada mediante este decreto, propone la desconcentración administrativa de las instituciones públicas, con el propósito de delegar funciones específicas a las agencias periféricas a nivel regional, subregional y local. A la vez, a través de los mismos niveles operativos en forma ascendente se espera interpretar y tramitar las demandas de servicios y necesidades de las regiones para armonizar objetivos regionales y nacionales (RAE N° 1913).

De la misma manera se establece la organización de las instituciones públicas por sectores de actividades a nivel regional, según sus relaciones interinstitucionales afines. Se delimitan siete sectores agrupados en tres núcleos de actividades. La Educación Pública se ubica dentro del núcleo de sociales, junto con los sectores de Salud, Trabajo y Seguridad Social.

La delimitación de las regiones, sus niveles subyacentes y las instituciones que las conforman, responden a criterios demográficos, ecológicos, históricos-sociales, de infraestructura y económicos.

Estos criterios determinan la división del país en cinco regiones: la Chorotega, la Brunca, la Central y la Huetar Norte y Huetar Atlántica. Estas regiones a su vez se subdividen en 22 subregiones (RAES 194, 1915 y 1916).

Hasta aquí se ha tratado de dar una visión general del marco referencial que condiciona la regionalización educativa a nivel latinoamericano primeramente y a nivel nacional en segunda instancia.

Aunque los modelos de regionalización educativa en América Latina, responden a criterios distintos de acuerdo al enfoque y objetivos propios de cada país, se señalan cuatro constantes a nivel de planificación regional global, que fijan los lineamientos del proceso regional educativo: 1) el reconocimiento de disparidades regionales a nivel nacional, 2) la necesidad de armonizar objetivos nacionales y objetivos regionales, 3) el reconocimiento del nivel regional como elemento que integra las acciones de los distintos sectores regionales y comunales, y 4) la incidencia del fortalecimiento regional equilibrado en el desarrollo nacional.

Estos aspectos constituyen los elementos conciliadores manifiestos en los documentos base, aprobados en los diversos foros internacionales sobre regionalización en la educación.

En Costa Rica, paralelamente a los cambios operados en el campo de la regionalización socio-económica y educativa en el ámbito latinoamericano, se han dado también esfuerzos de descentralización y desconcentración a nivel de políticas de desarrollo nacional, desde finales de la década del 60, que han generado reformas en el sistema educativo. Pero es en el Plan Nacional de Desarrollo Educativo de 1972 (PNDE) donde ya se comienzan a fijar lineamientos claros congruentes con la regionalización de la educación. Esto por cuanto, en principio se reconoce la necesidad de incorporar las zonas menos favorecidas al desarrollo socio-económico del país, con el fin de prestar atención a su desarrollo local y con base en el mejoramiento cualitativo y cuantitativo de la educación en general.

El PNDE plantea cambios estructurales en la administración de la educación, concebidos con un enfoque de sistema abierto, que operará desde el nivel local hacia el regional, y de éste al nacional.

A nivel regional serán las Direcciones Regionales de Enseñanza, los entes encargados de ejecutar las políticas educativas, a través de un proceso de desconcentración administrativa, que en última instancia transformaría el esquema tradicional de distritos escolares por una moderna y dinámica organización en núcleos (RAE N° 1877).

Pero es hasta el año 1976 que, acorde con los postulados establecidos en el PNDE, se pone en marcha una reforma administrativa para implementar el mejoramiento cualitativo del sistema, mediante la desconcentración de los servicios educativos en las zonas más apartadas del país, ésto se conoce como "Programa de Nuclearización Educativa". Este Programa funcionó en un inicio como proyecto piloto en las Direcciones Regionales de San Ramón y Pérez Zeledón. Posteriormente, se implementó en las Direcciones Regionales de Ciudad Neilly y Santa Cruz (RAE N° 59). A juzgar por el número y diversidad de trabajos referidos a la nuclearización, este programa se constituyó en el mayor esfuerzo del PNDE, por regionalizar la acción educativa. Las políticas educativas en este campo, apuntan al mejoramiento cualitativo, la racionalización técnico-administrativa y presupuestaria, la adecuación del currículo nacional y la expansión de los servicios educativos en la educación formal y no formal (RAE N° 1887 y 1888). Por otra parte, la necesidad de extenderlo a otras comunidades demanda estudios acerca de los recursos y ajustes necesarios, así como conocer las características locales que faciliten su funcionamiento (RAE N° 1885, 1889). La vinculación de las agencias locales y la participación comunal se consideran primordiales para lograr el beneficio social general de la población (RAE N° 552). Finalmente, una evaluación del desarrollo del programa permite la retroalimentación que mejora el proceso (RAE N° 1882).

2. Institucionalización de la regionalización del sistema educativo costarricense, período 1978-1982

Si bien, el Plan Nacional de Desarrollo de 1972 propició cambios, con el propósito de lograr un mejoramiento en la calidad de la educación, reorientando el quehacer educativo de acuerdo con la demanda del desarrollo socio-económico del país, y las corrientes científico educativas de la época, dichos cambios no afectaron todas las estructuras y componentes del sistema educativo; ni tampoco se enmarcaron dentro de una política nacional de regionalización y desconcentración de servicios que favoreciera el concurso interdisciplinario de los entes gubernamentales, regionales y locales y de los sectores populares en la toma de decisiones, para promover el desarrollo económico, social y cultural.

Las transformaciones propuestas en el planeamiento y programación curricular, no se dieron en un marco de verdadera desconcentración de la estructura administrativa. Como resultado, la centralización administrativa y la verticalidad en el planeamiento y desarrollo de los programas educativos ejercieron una acción limitante en la expansión y democratización de los servicios educativos a nivel regional y local.

Es por esto que la regionalización educativa iniciada en 1978, se propone el mejoramiento de la calidad de la educación, sobre la base de una efectiva desconcentración del sistema administrativo.

La urgencia de impulsar la desconcentración y regionalización de los servicios educativos a partir de la reestructuración administrativa, quedó patente en el resultado de dos estudios realizados, al finalizar el período gubernamental 74-78 (RAE N° 1169). En el primero, se hace un análisis de los principales problemas administrativos de las Oficinas Centrales y Regionales del Ministerio de Educación Pública. Este estudio, después de señalar la dificultad de poder diferenciar los que son de tipo técnico-pedagógico o de tipo administrativo, identifica trece problemas de los cuales, se citan cuatro que denotan la necesidad de una reestructuración administrativa regionalizada:

1. Falta de organización y estructuras claras de los diversos organismos que componen el Ministerio de Educación Pública.

2. Centralización de la toma de decisiones y resolución de problemas en los mandos altos, aún en asuntos triviales.

3. Inoperancia de la desconcentración a niveles regionales. Las Direcciones Regionales carecen de autoridad y recursos para cumplir con sus atribuciones.

4. Falta de claridad en las funciones técnico-administrativas asignadas a las direcciones regionales.

Para resolver en parte éstos y demás problemas señalados, los investigadores recomiendan la Institucionalización de la Reforma Administrativa y la integración de un grupo de técnicos para realizarla.

El segundo estudio en referencia es una Evaluación de las Direcciones Regionales de Enseñanza. En éste se analizan todos los aspectos técnico-pedagógicos y administrativos que competen a estos organismos a nivel regional y en relación con las Oficinas Centrales. De los once problemas principales que considera el estudio, se citan cinco que reafirman la situación expuesta por el estudio anterior, al señalar que las Oficinas Centrales en su relación con las Direcciones Regionales:

- carecen de coordinación en políticas de planeamiento.

- no tienen políticas definidas en cuanto a mecanismos de control y seguimiento.

- ignoran la legislación vigente en relación con los distintos niveles y modalidades educativas locales.

- carecen de manuales de procedimientos técnicos y administrativos para los funcionarios regionales.

- no aplican criterios técnicos en la creación de circuitos escolares y direcciones regionales.

Este trabajo concluye con recomendaciones específicas que denotan la necesidad de una reorganización de las Direcciones Regionales de Enseñanza que supere las deficiencias encontradas en los aspectos administrativos y técnico-pedagógicos apuntados.

Como resultado de corrientes de pensamiento económicas, sociales, educativas y de la realidad expuesta por estos estudios en junio de 1978, se instauró una comisión que elaboró un Programa de Regionalización del Sistema Educativo de Costa Rica, enmarcado en las políticas de sectorialización y regionalización definidas por la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica.

En la primera fase del programa se hizo una redefinición geográfica de las circunscripciones de educación. En la segunda se analizó las implicaciones administrativas de la Regionalización y el consecuente proceso de desconcentración.

La tercera fase consistió en desarrollar el proceso de transformación y adecuación del curriculum.

2.1. Primera fase del programa de regionalización educativa

El desarrollo de esta fase comprende un análisis de la evolución de la división territorial administrativa y educativa del país, la elaboración del modelo de Regionalización Educativa, la selección de las regiones del Ministerio de Educación Pública, conforme la metodología propuesta y las implicaciones de la Regionalización Educativa (RAE N° 1876). Esta primera fase se implementa con los fundamentos y conceptos básicos, sobre la regionalización que se expone en el Marco Conceptual de la misma.

Evolución de la división territorial, administrativa y educativa. En relación con la división territorial administrativa, se analiza su evolución con base en los cambios generados en leyes y decretos promulgados desde 1859 hasta llegar a la estructura actual, de la cual se dice que no facilita la dirección, control y planificación de las actividades de la sociedad por parte del Estado.

La evaluación de la división territorial del Ministerio de Educación Pública, consigna en un principio la creación de circuitos escolares y Direcciones Provinciales de Enseñanza. Aunque posteriormente se llega a la división en Direcciones Regionales de Enseñanza, Circuitos Escolares y Distritos Escolares, se observa que estas circunscripciones territoriales, no han obedecido a criterios técnicos con fines educacionales. Para superar esta situación, se analizan los diferentes componentes que deben concurrir en el desarrollo eficiente de las funciones de estos organismos, tales como: aspectos legales que rigen su organización y funcionamiento, recursos económicos, recursos humanos, equipo y planta física, aspectos técnicos, mecanismos de control, y principales problemas que afectan su funcionamiento.

Selección del modelo de regionalización educativa. El modelo propuesto permite la delimitación, distribución y organización de las regiones, subregiones y micro-regiones propias del sector educativo, partiendo del modelo de regionalización socioeconómica ya aprobado.

Este modelo de regionalización educativa, propende orientar las acciones de reestructuración que conlleva la regionalización en cinco grandes áreas: física, administrativa, cualitativa, filosófica y legal.

Primeramente se procede al análisis y reordenamiento del área física y de la administrativa. El análisis de las tres restantes se hará con base en las propuestas hechas para las dos primeras. En el área física se conforman las subdivisiones de las regiones educativas, organizando los distritos educativos en micro-regiones, las micro-regiones en sub-regiones y éstas en regiones educativas.

Para definir la estructura administrativa de las regiones, respecto a qué áreas deben ser desconcentradas y cómo, así como sus implicaciones, se realizó un taller para recabar opiniones y criterios de personas que por su formación y experiencia podían contribuir al proceso de regionalización.

Marco conceptual de la regionalización educativa. Para que la regionalización educativa no llegara a ser una reforma más, con influencia foránea que pretendiera responder a las necesidades de desarrollo social, económico y cultural del país, era preciso demostrar como la orientación filosófica y lineamientos de dicho programa, son intrínsecos a la naturaleza de la sociedad costarricense, vista en su contexto histórico y en razón del rol de la educación tomando el desarrollo integral del individuo en particular y de la nacionalidad costarricense en general.

Es por ésto que en el Marco Conceptual de la Regionalización Educativa se plantean los fundamentos y conceptos básicos de la regionalización, incluyendo los aspectos principales del proyecto de regionalización que define la nueva división territorial educativa del país.

En los fundamentos de la regionalización, se analiza el significado que ha tenido para nuestros gobernantes desde los inicios de nuestra vida republicana la interrelación entre educación, sociedad y progreso. El pensamiento filosófico-político que caracterizó la mayoría de nuestros gobernantes, ya fueran presidentes o ministros, entre ellos José María Castro Madriz, Juan Rafael Mora, Julián Volio y Mauro Fernández, fue el reconocer la educación como motor del desarrollo de la democracia. Creían en la necesidad de impulsar la instrucción popular y de elevar el nivel cultural del pueblo, para reforzar los sentimientos de libertad procurando así el progreso nacional.

La educación por ende ha desempeñado una función decisiva en la evolución histórica, social, económica, política y cultural de la sociedad costarricense. Dicha función sólo se puede lograr a través de un sistema educativo que esté al alcance de la mayoría de los ciudadanos. Conscientes de ello nuestros gobernantes han considerado un deber del Estado el proveer y robustecer la educación pública.

Con base en el planteamiento histórico de la educación costarricense se analiza su naturaleza democrática e integral, al servicio de la sociedad, y como tal sujeta a un proceso de cambio.

Si el sistema educativo es integral los cambios también deben ser integrales. No sólo deben afectar los contenidos de la enseñanza para satisfacer el avance del conocimiento y la cultura, sino que también deben abarcar la estructura administrativa, la base legal que la sustenta y a su vez los fines de la educación en que se origina el problema legal.

Otros dos aspectos que se abordan entre los fundamentos de la regionalización son los problemas educativos de Costa Rica, y las políticas de gobierno. El estudio de los problemas educativos se plantea dentro del contexto de la relación entre educación y sociedad.

La educación está sujeta al dinamismo propio de la sociedad, el cual genera cambios constantes que la sociedad aprovecha para su propio beneficio, y la efectividad de la educación estará en función del grado en que propicie las condiciones para el desarrollo de dichos cambios.

En esta perspectiva se analiza la expansión de los servicios educativos en relación con las disparidades geográficas, económicas, sociales y regionales. Siempre dentro de este contexto, se plantean problemas específicos como la deserción, analfabetismo, accesibilidad a la educación, inserción en el mercado laboral, formación docente e investigación educativa.

Finalmente, se señalan las políticas de Gobierno del período 1978-1982 que sirven de apoyo a las transformaciones del sistema educativo costarricense que se pretenden llevar a cabo dentro del marco de la regionalización.

La metodología general de la regionalización se centra en la participación popular. Es una metodología que se identifica con el contexto de la sociedad costarricense, por cuanto sus condiciones sociales, políticas, económicas y culturales inciden en el ambiente democrático que propicia la participación ciudadana.

En el marco de este ambiente la regionalización constituye un esfuerzo más hacia el mejoramiento y perfeccionamiento de nuestro sistema democrático, ya que permite afrontar las necesidades del país en el campo educativo por medio de la responsabilidad compartida.

Si la educación da una respuesta adecuada a las necesidades educativas, la participación popular debe ser el eje en el logro de sus objetivos. La dirección de la educación y la solución de sus problemas son de competencia sectorial e intersectorial. Es un trabajo que no se inicia en el vértice superior de la pirámide, como ha sido la costumbre, sino en su base. Son las bases quienes enuncian los planteamientos que revertirán en su beneficio.

Una vez definida la metodología general se procede a evaluar la información disponible de trabajos realizados a nivel nacional y regional que dan las primeras señales de problemas existentes (RAE N° 451 y 848). Esta información se implementa con estudios realizados, ya sea para profundizar la que está disponible u obtenerla cuando sea necesario establecer relaciones. Por otro lado, se forman comisiones, se realizan encuentros y diálogos nacionales para definir problemas que afectan la calidad de la educación y proponer alternativas de solución factibles de incorporar dentro de los planes educativos nacionales y regionales.

2.2. Segunda fase: implicaciones administrativas de la regionalización del sistema educativo costarricense

El análisis de las implicaciones administrativas de la regionalización, representa la segunda fase en el programa de regionalización de la educación. También se refiere a la segunda área de acción de las cinco que contempla dicho programa. El documento que se refiere a este tema, representa una síntesis del trabajo realizado por la comisión técnica respectiva, la cual contó con el aporte de especialistas y resultados de investigaciones, sobre la problemática administrativa del sector educación. Su objetivo principal es proveer los fundamentos que orientan a las comisiones encargadas de elaborar los Manuales de Procedimientos para cada uno de los organismos departamentales que integran las Direcciones Regionales (RAE N° 298).

Primeramente se examina la estructura administrativa de las regiones educativas (RAE N° 1878). Los problemas que se enumeran en este punto, así como la propuesta de la estructura y funciones de las regiones de educación, proceden de lo ya expuesto en el programa de regionalización. También se agregan los objetivos y la guía propuesta para la elaboración del Manual de Estructura y Funciones de las Direcciones Regionales de Educación (RAE N° 1880).

Respecto a las implicaciones administrativas de la regionalización en las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, se analizan sus antecedentes históricos, la legislación vigente, sus principales problemas, los objetivos de la comisión que se abocará al desarrollo de este tema y la guía propuesta para la elaboración del manual de estructura, funciones y procedimientos para las Juntas Distritales, Micro-regionales y/o Cantonales de Educación.

Con ligeras variantes se observa el mismo patrón, en los lineamientos que se siguen para el estudio de las implicaciones administrativas de la regionalización en otros órganos o componentes de las Direcciones Regionales, como: la supervisión, la administración de personal, la administración financiera, los servicios generales y de apoyo y la administración de la planta física y la red escolar.

2.3. Tercera fase: implicaciones cualitativas de la regionalización

La tercera fase del programa de regionalización conlleva el desarrollo del proceso de transformación y adecuación del curriculum a partir de la redefinición de los fines y objetivos de la educación costarricense. Por lo tanto, sus lineamientos constituyen sólo una primera aproximación al enfrentamiento de los problemas relacionados con la calidad de la educación; pues siendo el mejoramiento de la calidad de la educación la razón de ser y el fin último del plan de regionalización, su grado de logro depende de la organización de la interacción de los elementos involucrados en el proceso educativo, como son los factores técnicos y los factores humanos.

Dicho logro también depende del grado en que los principios que orientan la educación y los fines por alcanzar a través del proceso y producto del sistema educativo respondan a las necesidades, intereses y problemas de la sociedad actual.

En consecuencia, se explica que en este trabajo sólo se incluyen algunos planteamientos de tipo técnico, los cuales podrán ser enriquecidos, corregidos y modificados de acuerdo con las experiencias en el contexto de la realidad local y regional.

Experiencias educativas con orientación regional y local. Las experiencias de planificación de base ya realizadas o en proceso, afines a la regionalización educativa, fueron aprovechadas para el análisis de resultados, o implementación de su desarrollo. Asimismo, se integra en las comisiones de trabajo, algunos de los participantes de dichas experiencias. Generalmente estas experiencias se materializan en proyectos educativos de desarrollo que integran los recursos humanos, técnicos y comunales, así como los recursos materiales de una área geográfica determinada para identificar necesidades prioritarias y buscar soluciones a través de la programación y estrategias educativas adecuadas (RAE N° 513).

Planeamiento educativo regional. Con la finalidad de orientar el proceso de planificación regional en sus diversos niveles hasta llegar a la planificación institucional, se señalan algunos conceptos que deben fundamentar dicha planificación, haciendo la salvedad de procurar una metodología propia costarricense, para el planeamiento regional de la educación. Por lo tanto los conceptos indicados deben ser objeto de análisis crítico y ser enriquecidos por todos los participantes en el proceso.

Como es de esperar, en primera instancia se debe partir de los programas ya establecidos para la regionalización socioeconómica y administrativa.

Desarrollo del curriculum. En el proceso de planeamiento y desarrollo del curriculum, se conjugan todos los aspectos que integran el proceso de mejoramiento de la calidad de la educación dentro de la regionalización educativa. La característica propia de este proceso debe ser la interrelación del sistema educativo con el sistema social. Por eso, en el desarrollo del curriculum al igual que en todo el proceso de regionalización, se sigue un enfoque dialéctico, interactivo y de aproximaciones sucesivas.

Un enfoque de esta naturaleza demanda un planteamiento dinámico de trabajo en el campo del curriculum y del planeamiento educativo regional en forma paralela, pero de acción recíproca, con el apoyo de la investigación, la supervisión y la capacitación del personal del sistema educativo.

El curriculum concebido bajo este enfoque en el marco de la regionalización consiste en el conjunto de oportunidades de aprendizaje, que tanto dentro como fuera del ámbito escolar, se facilitan al alumno considerado como sujeto de la acción de aprendizaje.

Esta concepción curricular conlleva la elaboración de un curriculum nacional, técnicamente organizado que a la vez que proteja la unidad nacional facilite la atención de necesidades e intereses del ciudadano costarricense de acuerdo a su entorno geográfico, social, cultural y económico.

Dadas estas condiciones la adecuación curricular ha de constituirse en la base del planeamiento de las acciones de aprendizaje a nivel regional. Para orientar la gestión regional en este particular, se propone una metodología que contempla el desarrollo de un diagnóstico global regional, paralelo a un diagnóstico local caracterizado por la reciprocidad entre ambos.

Como resultado de estos diagnósticos se identifican y seleccionan las situaciones críticas, siguiendo los lineamientos de la investigación participativa en su selección, clasificación y confrontación de sus resultados con los diagnósticos locales.

Establecidas las orientaciones generales sobre las implicaciones cualitativas de la regionalización, las comisiones encargadas, se abocan a la estructuración de un plan de trabajo para 1980, cuyo eje principal es el desarrollo del curriculum a nivel regional, pero el cual debe partir de un prediagnóstico y diagnóstico de las necesidades y aspiraciones de las regiones. Con este propósito y con el empleo de la investigación participativa, se dan lineamientos específicos para determinar necesidades, recursos humanos y materiales en los sectores Salud, Vivienda, Agroindustria, Población, Servicios y Educación.

Los informes correspondientes a cada uno de estos trabajos por región, conforman los prediagnósticos de cada una de las regiones (RAES Nos 1900 a 1902 y 1894 a 1898).

Hasta aquí se ha hecho referencia a los documentos principales que contienen las políticas, objetivos y lineamientos para la planificación y programación de la regionalización educativa, así como algunos que muestran los procesos iniciales de implementación a nivel regional, como son los prediagnósticos de cada una de las regiones. Pero una vez que el proceso de regionalización entra en vigencia, surge la necesidad de atender diversos problemas o aspectos del quehacer educativo en perspectiva de este enfoque de regionalización.

En primer término se debe atender la capacitación de los funcionarios según el nivel de gestión para que participen consciente y eficientemente en el proceso educativo regionalizado.

Con este fin se elabora un programa que conceptualiza los lineamientos y modalidades del perfeccionamiento docente, dentro del proceso de regionalización, dirigido al personal técnico, al docente y al docente administrativo en servicio (RAE N° 695). Con la misma finalidad se realiza un curso-taller para capacitar a los funcionarios de las Oficinas Centrales y Regionales en las áreas filosófica, física, administrativa y legal de la Regionalización del Sistema Educativo Costarricense (RAE N° 1879).

Para orientar la adecuación y adaptación del curriculum a las necesidades regionales se presentan criterios básicos para la planificación de proyectos experimentales de desarrollo curricular en III Ciclo y Educación Diversificada. Algunos de estos criterios competen a la continuidad entre ciclos; la articulación entre comisiones nacionales y regionales especializadas; implicaciones psicopedagógicas y socioeconómicas; áreas de influencia y el uso de metodologías participativas.

Por otra parte, las autoridades administrativas regionales cobran mayor conciencia de los problemas que afectan la calidad de la educación en cada una de sus regiones y demandan el apoyo a nivel del sector, e intersectorial para su resolución (RAE N° 807).

El programa de nuclearización se reorganiza y se fortalece. Las implicaciones de la nuclearización y la planificación educativa dentro del marco de la regionalización juega un papel fundamental en las políticas de desconcentración para incentivar la participación de los niveles regionales y mantener la retroalimentación necesaria para las políticas nacionales (RAE N° 1884). Sin embargo, un estudio sobre el funcionamiento de la nuclearización educativa en Costa Rica, que comprende los años 79 a 81, considera que por falta de asesoramiento de las Oficinas Centrales no se ha llevado a cabo una apropiada adaptación del curriculum y no existen evidencias que las metodologías de enseñanza hayan variado. No obstante, los docentes involucrados manifiestan satisfacción con el programa (RAE N° 11).

Otro componente de la educación que es fundamental en el programa de regionalización educativa, es la educación técnica. Se buscan nuevos enfoques para la modalidad de Educación Técnica Profesional dentro del concepto de regionalización y desconcentración. La relación entre educación-producción y educación-empleo son básicas en los planes de desarrollo regional; para su consecución se propone la creación de un subsistema de Educación Técnica Profesional en cada región, para formar los técnicos a nivel medio que cada región requiere para su operación y desarrollo (RAE N° 1891).

La reestructuración de los programas de asesoramiento y capacitación de los docentes que laboran en esta especialidad es fundamental; pues dichos programas se deben adecuar a las necesidades de los docentes en función de su responsabilidad en las políticas de regionalización y desconcentración. El modelo de asesoramiento desconcentrado que se plantea debe responder a los requerimientos didácticos de estos servidores según la región donde laboran (RAE N° 305 y 644).

La evaluación retroalimenta el proceso y define resultados. Dentro del proceso de regionalización, a la evaluación se le señalan tres fases: valoración de actividades realizadas, verificación del resultado y acciones correctivas. Esta ha estado presente en el proceso de consulta popular para identificar los problemas que afectan a la educación y al sistema, pero sobre todo para encontrar sugerencias que permitan la posible solución de los mismos (RAE N° 615).

A través del análisis de los documentos que presentan cada paso, cada fase y esfuerzo realizado en el proceso de regionalización del sistema educativo costarricense, se pretende dar una idea de los alcances y cobertura de este programa en todos los componentes del proceso educativo; pero son los investigadores de la educación, quienes hacen notar cuatro años después en un análisis retrospectivo, los logros de la regionalización educativa en relación con la reestructuración de las regiones educativas. La desconcentración de las Oficinas Centrales da mayor impulso a la planificación sectorial e intersectorial, como medio de racionalización de la toma de decisiones a nivel regional y el reordenamiento jurídico requerido que sirviera de marco al proceso (RAE N° 1881).

3. Período posterior al año 1982

La regionalización educativa como estructura globalizadora e integradora, eje de las políticas y acciones del sistema educativo costarricense desaparece con el cambio de las máximas autoridades educativas, al asumir funciones un nuevo gobierno en mayo de 1982. Primero de hecho y posteriormente de derecho, mediante el decreto N° 14979 se derogan los dos decretos de la regionalización, alegando que las estructuras organizativas regionales son inoperantes. Sin embargo, los postulados que orientan las políticas educativas durante el período 82-90 poco difieren de los establecidos por la regionalización. La diferencia estriba más que todo en el replanteamiento de las actividades educativas bajo diferentes enfoques y estrategias de logro de los objetivos a alcanzar.

Ambos programas educativos propugnan por el mejoramiento de la calidad de la educación, sustentado en una mayor eficiencia y eficacia de las estructuras educativas, mediante una mayor relación entre los binomios educación-trabajo, educación-producción y educación-realidad social, de manera que favorezcan los sectores marginales (RAE N° 1881, RAE N° 1359).

En lo físico-administrativo, cambia en forma y aspectos irrelevantes la estructura regional. Aumenta el número de Direcciones Regionales y se les confiere funciones propias de planificación, programación, ejecución, coordinación y control del proceso educativo, de conformidad con las políticas emanadas de la Oficina Central (RAE N° 532).

De los hechos apuntados y la forma como se concibe la implementación de algunas de las políticas educativas del período 86-90, se deduce que la regionalización y desconcentración administrativa sin constituir el aspecto medular, continúan siendo el marco de las acciones educativas durante estos años, ya que las políticas educativas se enuncian dentro de lineamientos de desconcentración administrativa y fortalecimiento de la gestión regional.

Pero contrario a lo que establecen los decretos, políticas y acciones educativas, hay dos estudios que demuestran la existencia de prácticas y actitudes centralistas en casi todos los niveles de acción y decisión de las Oficinas Centrales, lo cual es percibido con frustración y resentimiento por los funcionarios regionales.

El primero de estos estudios consiste en una evaluación del alcance de la desconcentración en el sistema educativo costarricense, en tres áreas específicas: personal, financiamiento y curriculum, tal y como la perciben los funcionarios involucrados a nivel central, regional, local o institucional. En general, los funcionarios opinan que en estas tres áreas de la administración la desconcentración no existe del todo o se da parcialmente. El área curricular es donde se percibe el menor grado de desconcentración, y es en las funciones curriculares donde los funcionarios recomiendan la necesidad de una mayor desconcentración.

El segundo estudio es una evaluación de las estructuras organizativas adoptadas por el Ministerio de Educación Pública a partir del Decreto N° 16638 de diciembre de 1985. Esta evaluación hace notar la incongruencia entre los postulados de regionalización enunciados y la estructura y modalidad de gestión altamente centralizadas que plantea este decreto.

En contraposición a los postulados, se prescribe una estructura que concentra la gestión educativa en las Oficinas Centrales, propiciando modelos de acción y decisión de arriba hacia abajo, principalmente en los campos de planeamiento educativo, curriculum y apoyo administrativo. En esta modalidad de gestión, la acción de los niveles regionales y locales se limita a proveer datos para la toma de decisiones nacionales coartando la iniciativa regional. (RAE N° 1892).

Otros estudios realizados durante estos años, también denotan los problemas que afectan el proceso de regionalización educativa en diferentes aspectos y niveles de gestión del ámbito regional. El uso de la información y la comunicación a nivel regional en relación con informaciones de tipo administrativo, disposiciones legales y técnico-curriculares es afectado por problemas propios del funcionamiento y estructura de la organización, recursos económicos y problemas inherentes al emisor, al canal y actividad del receptor (RAE N° 549).

Los factores adversos que afectan el desempeño de los funcionarios regionales son también objeto de análisis. La eficacia laboral de los administradores de la educación del nivel regional es afectada más por factores externos que por factores internos. Entre los primeros, los funcionarios señalan bajos salarios, el exceso de trabajo, la planta física y la falta de motivación en cuanto a promoción y ascenso, ya que éstos se obtienen por influencias políticas únicamente.

Estas consideraciones respecto al administrador educativo del nivel regional, no se deben ignorar por cuanto éste se constituye en un agente educativo de la eficiencia y la eficacia del sistema educativo, al ser el encargado de implementar las acciones y políticas del nivel central. (RAE N° 1843).

Más particularmente en relación con la labor que deben cumplir los asesores supervisores se hace notar la dicotomía existente entre las funciones técnico-pedagógicas y técnico-administrativas a su cargo. La estructura administrativa existente constituye una de las mayores dificultades para que este funcionario cumpla su verdadero rol, ya que los recursos y las labores de asesoramiento se concentran a nivel central y regional en los asesores especialistas, limitando al supervisor a labores administrativas de control y trámite de documentos. Esta separación entre lo técnico-pedagógico y lo técnico-administrativo en las labores del asesor supervisor se puede superar dentro de la Regionalización y Desconcentración en el campo educativo (RAE N° 1617).

El aspecto curricular cobra importancia durante este período, principalmente los esfuerzos se canalizan hacia proyectos de adecuación curricular. A nivel nacional, se afirma que el curriculum debe ser un instrumento guía para la realización del proceso educativo, cuya finalidad debe ser la formación de un individuo que satisfaga las aspiraciones de la sociedad. Por lo tanto, se debe tener claro cuáles son los valores intrínsecos del ser y la nacionalidad costarricense para configurar un perfil que sirva de modelo para las nuevas generaciones. Con base en este perfil se conceptualiza lo que debe ser el proceso de adecuación curricular dentro de la regionalización para preservar la identidad nacional y se definen las funciones y procedimientos de un sistema de evaluación curricular que garantice los logros en este sentido (RAE N° 2016).

La adecuación curricular aunque no obedece a un enfoque integral dentro de la regionalización en este período, si se impulsó a través de proyectos aislados en diferentes regiones.

En la subregión Los Santos, anterior al año 1986 se inició un proyecto de planificación educativa que pretende estimular la participación regional, por medio de la aplicación de la investigación participativa para fortalecer los procesos de educación y conducción curricular acorde con la realidad de la zona (RAE N° 1151).

Como parte de esta experiencia se elabora una guía metodológica que expone una serie de instrumentos para facilitar el inicio de un proceso permanente y sistemático de construcción de un modelo de adecuación de la oferta educativa y curricular oficial a partir de la realidad de la región (RAE N° 1216).

Más recientemente se realizó un perfil del docente de esta subregión de Los Santos, tomando en cuenta las características psicosociales y culturales específicas de la subregión en lo relativo a la ética profesional, al rol social, al ocupacional y al personal (RAE N° 1832).

La región de Limón por sus características etnográficas, también ha sido objeto de diversos estudios y proyectos de adecuación curricular. Entre los proyectos destaca la elaboración de una guía curricular para incorporar elementos de la cultura afrocaribeña al curriculum, en las regiones de Limón y Guápiles (RAE N° 1296).

Otro estudio frecuente a la región de Limón trata de los problemas de identidad que presentan los niños negros que asisten a las escuelas del Cantón Central de esa región.

Como parte de este trabajo se propone una adecuación curricular para la enseñanza de los estudios sociales que incorpora aspectos históricos y culturales, sobre la etnia negra (RAE N° 1899).

Hay otros trabajos que también denotan la gestión educativa en favor de procesos de desarrollo económico sociales que se canalizan a través de programas de planificación educativa, adecuación curricular y asesoramiento en Limón, San José, Santa Cruz, Coto, San Carlos y Zona Norte (RAES Nos 1709, 1835 y 1903).

Por otra parte, aunque la educación de adultos en la modalidad formal y no formal y educación permanente, es una de las prioridades de las políticas de desarrollo económico-social para estimular la mayor participación de grupos organizados en la solución de los problemas que plantea el desarrollo de sus comunidades y regiones, recibe atención parcialmente.

En conclusión, los postulados y políticas educativas del período posterior al año 1982, demuestran que ha habido conciencia de la necesidad de encauzar la gestión educativa hacia un sistema regionalizado y desconcentrado para promover el desarrollo socio-económico del país, atendiendo a las necesidades, aspiraciones e intereses de las áreas desfavorecidas.

4. Propuesta de regionalización para el período 1990-94

Al iniciarse el año 1990 se fortalece nuevamente la concepción de la regionalización oficial y la desconcentración como ejes de la Administración Pública Costarricense.

Surge entonces el Programa de Reforma del Estado ante la necesidad de modernizar la estructura administrativa del Estado, a fin de facilitar la flexibilidad de la gestión, tanto a nivel central como descentralizado para orientar mejor el desarrollo socioeconómico del país (RAE N° 1893).

La Regionalización Oficial, Desconcentración Institucional y Sectorialización, constituyen dentro de este programa, la estrategia fundamental para dar cobertura a todos los niveles, las regiones, los sectores y los estratos de la población nacional.

Dado que en el actualidad diversas instituciones públicas han adoptado su propio esquema de división territorial regional con los consiguientes problemas de coordinación interinstitucional, duplicación de funciones, desaprovechamiento de recursos y otros, es necesario unificar el proceso de regionalización, para que todas las instituciones públicas se ajusten a un sistema de regionalización oficial.

La desconcentración de las sedes centrales y de los órganos regionales es una meta prioritaria dentro de la regionalización propuesta. Esta dispone que las sedes centrales otorguen a los órganos regionales capacidad y poder de decisión en tres aspectos básicos: organización, recursos y capacidad de decisión.

Los órganos regionales, los conformarán los Comités Intersectoriales Regionales, los Comités Sectoriales Regionales, el Consejo Regional, Comisiones Consultivas y las Comisiones de Usuarios. Cada uno de éstos ejercerá funciones específicas de coordinación, planificación, programación, supervisión y fiscalización de la calidad de los servicios y ejecución, según el nivel de gestión.

Además, para reafirmar la desconcentración institucional dentro de la regionalización, en cada región habrá un Gerente Regional de Operación quien será el interlocutor del Ministro para atender las demandas, conflictos y decisiones regionales y sectoriales, de tal forma que los problemas y sus soluciones se resuelvan dentro de su propio contexto y con el mayor aprovechamiento de los recursos regionales (RAE N° 1826).

5. Conclusiones

Del análisis de la documentación incluida en este Estado del Arte se intuye que:

1. El mejoramiento de la calidad de la educación como medio para lograr el desarrollo y bienestar de la sociedad costarricense, ha estado presente en las metas de nuestros gobernantes a través de la historia y principalmente en las dos últimas décadas. Los esfuerzos en este particular han contribuido a consolidar las características propias de la democracia y del ser costarricense.

2. Debido a las transformaciones originadas en la explosión demográfica, los adelantos científico-tecnológicos y las consiguientes demandas de participación, en el desarrollo económico-social y cultural del país por parte de las mayorías, ha sido necesario adoptar nuevos enfoques para afrontar el reto a nivel local y regional.

3. La regionalización y la desconcentración de la gestión gubernamental en todos sus ámbitos, incluyendo por supuesto, la educación, se ha constituido en la estrategia más adecuada para incorporar los diferentes grupos poblaciones como agentes activos de su propio desarrollo.

4. Para que la regionalización y la desconcentración sean realmente eficaces como contexto, en la maximización del logro del mejoramiento en la calidad de la educación, deben enmarcarse dentro de políticas coherentes de planificación y programación regionales a nivel nacional, donde el quehacer educativo forme parte de un todo institucional, integral, global y continuo.

5. No obstante que, desde los últimos años de la década del 60, las autoridades gubernamentales han sido conscientes de la conveniencia de planificar la acción administrativa en perspectiva regional, de manera que supere la comprobada ineficacia de procesos centralizadores, a excepción del período 78-82, no ha habido voluntad ni decisión política por emprender o continuar según el caso, la gestión administrativa con base en lineamientos de planificación regional institucional integrales, así se deduce de los estudios consultados, los cuales señalan discrepancias entre postulados y políticas de gestión imperantes en los años anteriores y posteriores de la regionalización.

6. El sistema educativo costarricense en los años anteriores a 1978, ha generado transformaciones y cambios, con la finalidad de lograr el mejoramiento de la calidad de la educación, que si bien han significado logros en la planificación, programación y aplicación de nuevos programas de estudios, con base en nuevas concepciones tecno-científicas y humanistas del proceso de enseñanza-aprendizaje, sus logros más evidentes han sido en la cobertura y expansión de los servicios educativos. La participación de los agentes y sujetos de cambio a nivel regional o local ha sido ignorada.

7. La regionalización del sistema educativo costarricense emprendida en 1978, no obstante su enfoque institucional e integral, por su misma naturaleza consumió gran parte del período gubernamental que le vio nacer, en procesos de planificación y programación. Es inevitable que una reestructuración administrativa de esta magnitud y sus implicaciones cualitativas, así como su marco filosófico y legal se pudieran consolidar en un mediano plazo. Sin embargo, su acción afectó positivamente en mayor o menor grado todos los componentes del sistema, pero más que todo, a juzgar por los estudios de ese período y el posterior, se vitalizó en los niveles regionales y locales la conciencia de ser actores-ejecutores de su propio desarrollo.

8. Actualmente la regionalización y desconcentración se han enunciado en los postulados, pero se ha desatendido como eje de la gestión educativa; con el consiguiente centralismo de los órganos superiores, lo cual incide negativamente en la operatividad de todo el sistema.

9. Finalmente, en todo este ir y venir de reformas y planes nacionales de desarrollo con cada cambio de gobierno, lo único que parece haber tenido una continuidad estable son los proyectos de nuclearización y adecuación curricular que se desarrollan en algunas comunidades.

10. Las propuestas para el período 1990-1994 retoman la regionalización y la desconcentración del sistema educativo costarricense, y a juzgar por los proyectos concretos que se proponen en cada área prioritaria, así como el enfoque participativo y práctico que conllevan, vislumbran logros tangibles a corto plazo. No hay que perder de vista que las bases de la regionalización ya están asentadas, resta capitalizar sobre lo andado para procurar continuidad o rectificar según fuere el caso.

6. Recomendaciones

Dado que los cambios que se dan cada cuatro años se generan en la cúpula, en niveles medios en menor grado, y éstos apuntan en última instancia a un mismo fin: el mejoramiento de la calidad de la educación que redunde en beneficio del progreso económico-social y cultural del individuo y su comunidad, conviene:

1. Buscar puntos coincidentes para generar la acción a nivel institucional y comunal que eviten la frustración e incertidumbre de cambios a veces irrelevantes, cada cuatro años.

2. Concientizar a los sujetos-actores en las bases, que el beneficio concreto y a corto plazo de la gestión, depende de su participación responsable y activa, es decir, que nadie más que los involucrados directos pueden determinar los problemas que les afectan, y qué recursos y alternativas locales son las mejores para solucionarlos.

Si éstos desarrollan su capacidad de responder eficazmente en la solución de sus problemas utilizando estrategias que por su propia experiencia consideran positivas, los cambios en la cúpula tendrán que ajustarse a condiciones y comportamientos que los locales habrán interiorizado y defenderán.

3. En la perspectiva de la regionalización, la adecuación curricular constituye un área propicia para que tanto docentes y alumnos como fuerzas vivas de la comunidad, ciudadanos comunes y funcionarios de agencias gubernamentales locales se reencuentren, descubran su potencialidad y capacidad como personas y funcionarios, y el valor y naturaleza de los recursos que los rodean, y cómo sacar provecho de ellos.

4. El área administrativa naturalmente debe propiciar el clima de apertura para que se desarrolle el consenso, actitud y habilidades de destrezas reflexivas-participativas.

5. Los proyectos, en proceso, que responden a lineamientos regionalizados, deben ser objeto de evaluación para determinar las características que han contribuido a su supervivencia, de manera que sirvan de orientación a otros y en otras comunidades.

6. La concientización de la efectividad de los programas y procedimientos, debe tener un efecto multiplicador de abajo hacia arriba y viceversa, también horizontal, que evite la fragilidad expuesta cada cuatro años.

7. Todo esfuerzo de desconcentración debe comenzar delegando responsabilidad a las regiones para la toma de decisiones a nivel regional de los asuntos propios que competen a su jurisdicción.

8. Las direcciones regionales deben contar de antemano con los recursos humanos, físicos y financieros que les permita operativizar su independencia y responsabilidad en la toma de decisiones.

III. Propuesta de regionalización para el período 1994-98

A partir de 1994, se continúa con el modelo de Regionalización Educativa. En julio de 1994 se promulga el Decreto Ejecutivo 23490-MEP, que reglamenta la organización administrativa de las Regiones Educativas, el cual difiere poco en cuanto a las funciones de esos organismos de los decretos anteriores (los cambios se refieren fundamentalmente al número de regiones y a la denominación de los mismos).

Plasmando una iniciativa que se originó desde el período 86-90, se construyen tres sedes regionales y el Programa de Desarrollo Organizacional genera algunos cambios positivos que mejoran la calidad del servicio en las oficinas centrales y las regiones.

Entre los cambios implantados están la reducción del tiempo en el proceso de confección de las acciones de personal y de nombramientos interinos de los profesores de primaria y secundaria. También se ha mejorado el espacio físico de atención al público en las oficinas centrales y en las Direcciones Regionales de Educación.

La División de Control de Calidad, la cual tiene la relación jerárquica con las Direcciones Regionales, está poniendo en ejecución, durante este período, un proyecto de comunicación con las regiones, por medio de la ubicación de terminales de cómputo conectadas al servidor de la División, para la desconcentración de la atención a los usuarios. Al finalizar el año 1997 estarán instaladas las terminales en las Direcciones Regionales de: Pérez Zeledón, San Carlos, San José 2, Guápiles, Liberia, Cartago, Heredia, Alajuela, Puntarenas y San José 1. En 1998 se instalarán las terminales en las 10 Direcciones Regionales de Educación restantes.

Este proyecto de comunicación con las regiones permitirá instalar el correo electrónico, la transferencia de archivos y documentos hacia y desde las regiones, la generación de constancias de resultados de las pruebas de educación abierta (se podrá conectar también con los archivos del Departamento de Personal), se tendrá acceso a la base de datos de la División de Control de Calidad con rapidez y agilidad y permitirá a las regiones el acceso a INTERNET (abiertos hacia el mundo).

Este proyecto que ya se inició, permitirá a los usuarios del sistema educativo una efectiva desconcentración de los servicios que ofrecen algunas de las oficinas centrales del Ministerio de Educación.

Se anexan los gráficos sobre este proyecto.

IV. La regionalización educativa en Costa Rica: desconcentración de funciones o desconcentración de problemas

Los beneficios que conlleva para la sociedad la desconcentración educativa -definida en Costa Rica como proceso de Regionalización de los servicios de este sector- son aceptados por todos los sectores públicos y los grupos de interés de Costa Rica. El planteamiento teórico que empezó a tomar fuerza a partir de la década de los 70, que define los alcances y objetivos de la Regionalización, las áreas, el modelo y la metodología de la misma, genera bastante consenso en el país.

Su puesta en práctica, fundamentalmente a partir de 1978, ha permitido varios logros, los cuales se incluyen en las páginas anteriores de este documento, entre los cuales destacamos la creación en las regiones de las unidades de desarrollo técnico y administrativo, el traslado de algunas funciones operativas, como el trámite de nombramiento de docentes interinos en las regiones, el control presupuestario de las Juntas de Educación y Administrativas, el control de la matrícula de las instituciones educativas, la propuesta de creación de centros educativos, el nombramiento de equipos regionales de asesores de las distintas asignaturas del plan de estudios y el avance en la formulación de los Planes Educativos Regionales.

Pero también en estos años se han presentado limitaciones en el proceso de regionalización educativa, entre los cuales podemos señalar como los más importantes los siguientes:

1. Los planes de desarrollo regionales requieren una efectiva coordinación entre los distintos sectores sociales y económicos. No obstante que en Costa Rica existe la oficina de Planificación Nacional, la coordinación entre los distintos sectores (Salud, Vivienda, Educación) no ha sido efectiva. Por otra parte la División Territorial Administrativa del sector educación, no concuerda con la División en los otros sectores y este hecho dificulta también la coordinación.

2. De acuerdo con los sucesivos decretos que fundamentan la regionalización educativa, corresponde a las direcciones regionales ejecutar las políticas educativas, por medio de un proceso de desconcentración administrativa. En la realidad esto no opera así por dos razones fundamentales: la centralización de las políticas educativas (planes, programas, de estudio) y por las limitaciones presupuestarias que padecen las regiones. No obstante que a las Direcciones Regionales se les asigna un presupuesto, este es muy limitado y además no se hace efectivo, generando los siguientes problemas:

2.1. Limitación en los servicios de transporte para los funcionarios regionales, lo cual limita las acciones de asesoría y supervisión regional.

2.2. Escasez de material y equipo de oficina; este hecho impide una comunicación eficiente con las instituciones educativas.

2.3. Sedes Regionales y Circuitales ubicadas en plantas físicas inadecuadas.

3. Cambios de política educativa. A partir de 1970, cada nueva administración publicó un decreto ejecutivo sobre regionalización educativa que, aunque mantuvo las líneas fundamentales de la regionalización, cambió algunos aspectos en vez de fortalecer la continuidad de las experiencias positivas. La publicación de estos decretos tuvo sus orígenes en las presiones políticas de quienes detentaban el poder y buscaban su mejoramiento personal, de allí que hemos pasado por muchos cambios en las denominaciones regionales: Direcciones Provinciales, Direcciones Regionales, Direcciones de Subregión, Circuitos Escolares, Microrregiones, Direcciones Zonales entre otras, pero sin que se haga efectivo el proceso de desconcentración funcional.

Al no fortalecerse la Regionalización Administrativa producto de tantos cambios, se debilitó el Programa de Nuclearización Educativa puesto en práctica en algunas Direcciones Regionales a partir de 1976 y también el proceso de Planificación Regional fortalecido en 1980.

4. El centralismo emergente en las oficinas centrales del Ministerio de Educación ha limitado la toma de decisiones por parte de los organismos regionales; aunque no se exprese abiertamente, en muchas de las jefaturas centrales hay una fuerte vocación centralista y todavía se generan desde estas oficinas muchas acciones operativas que corresponde realizar a las regiones, limitando así la participación de estas últimas.

5. En algunas Direcciones Regionales se manifiesta incapacidad para asumir el rol que les corresponde, trasladando sus competencias de nuevo a las oficinas centrales, deslegitimando con estas actuaciones la desconcentración. Hay casos que deben resolverse en el ámbito regional o institucional y son remitidos a las oficinas centrales del Ministerio, argumentando desconocimiento, incapacidad e incompetencia para resolverlos. Pocas regiones elaboran sus manuales de procedimientos y asumen a plenitud su competencia.

6. Falta de claridad en los proyectos de adecuación curricular (contextualización del curriculum). Hay esfuerzos positivos en este campo en algunas regiones, pero no están claras las funciones técnicas que deben realizar los Asesores Regionales, los cuales tienen una excesiva dependencia técnica de los Asesores Nacionales, situación que limita mucho la creatividad en el campo curricular en las regiones.

7. Las estructuras paralelas en el sistema educativo costarricense han limitado también el accionar de las Direcciones Regionales y ha fortalecido el centralismo. No obstante que en 1965 se promulgó la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública, a partir de 1970 se crearon las estructuras paralelas en cada administración: asistentes, asesores, consultores, oficinas, comisiones, gerentes, etc. Cada una de estas estructuras paralelas ha generado directrices hacia las regiones e, incluso hacia las instituciones, ésto ha fomentado mayores problemas de coordinación entre las oficinas centrales y las regiones y ha fortalecido el centralismo.

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NOTAS

(*) El siguiente Estado del Arte se tomó textualmente del documento del Ministerio de Educación Pública, División de Planeamiento y Desarrollo Educativo, Departamento de Documentación e Información Educacional MEP/OEA, elaborado por la M.E.D. Martha Porras O., asesorado por Zaida Sánchez Moya MSc, denominado: La Regionalización del Sistema Educativo Costarricense, publicado en San José, Costa Rica, en mayo de 1991.

1 La población en 1997 es de 3.4 millones.

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