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La participación popular en el sistema educativo de Bolivia

Carlos Hugo Molina Saucedo [*]

Antecedentes

La Descentralización Administrativa y la provisión de los servicios públicos de manera eficaz y oportuna, acompaña la discusión relacionada con la Reforma del Estado. Unido a estos componentes, se encuentra el espacio que debe tener la participación ciudadana para el éxito de dichos servicios.

Corresponde a un punto de partida, el definir hasta dónde es prudente, necesario y conveniente la incorporación institucional y permanente al proceso de descentralización de los agentes sociales que tienen relación con el sistema educativo.

Esto tiene como consecuencia el analizar y comparar las experiencias que cuentan con participación popular, de aquellas que no la tienen; estudiar los procesos que brindan servicios a través de instancias descentralizadas de los que se administran centralizadamente; y establecer mecanismos de medición de los efectos sociales y políticos que produce dichos servicios con presencia ciudadana. En materia de la reforma educativa presente en muchos de nuestros países, se innova con la participación, además de los gremios educativos, de los padres de familia y la propia comunidad.

La educación como instrumento de desarrollo de nuestros pueblos, ha debido pasar el tamiz de la experiencia práctica para comprobar hasta donde llegaron las propuestas teóricas. El análisis de la realidad se ha constituido en una condición para superar el diseño teórico y simplemente académico, que requiere de lo cotidiano para dar respuestas a necesidades concretas.

Hemos podido constatar que los actores educativos tradicionales, no siempre han acompañado las reformas y los cambios, convirtiéndose por el contrario en algunos casos, en trabas para el mismo. Ha quedado claro también, que sin los actores pedagógicos, maestros y educadores, no es posible avanzar como nuestros pueblos necesitan. Esta situación contradictoria requiere atención preferente.

Con ese nuevo marco conceptual y algunas experiencias prácticas, es posible iniciar la respuesta a la pregunta que se repite en todos los foros como el que hoy nos reúne: ¨se puede lograr descentralización y participación popular, sin romper el sistema educativo, la gobernabilidad y el débil equilibrio macro-económico de nuestros estados?

Compartimos las respuestas bolivianas en estos temas.

 

Una propuesta teórica previa

Antes de ingresar a analizar las particularidades específicas, el proceso boliviano planteó las condiciones generales que debían alcanzarse para llevar adelante de manera sostenible una reforma en materia de descentralización y servicios públicos, incluida la educación, que respondiera a nuestra realidad. Esta reflexión, acompañada luego de acciones concretas, demostró el valor que significó el esfuerzo, pues cada uno de los aspectos enunciados, eran condiciones que requerían respuestas imprescindibles: *

Establecimiento de un nivel nacional de coordinación, con mandato claro y unidad de gestión administrativa, que permita ejecutar el seguimiento, la evaluación y el monitoreo del proceso. Disciplina nacional para actuar en niveles institucionales inferiores sin descuidar la gobernabilidad. Atención especial sobre los Fondos de Inversión como instrumentos de equilibrio, definiendo su dependencia institucional y el área de funcionamiento.[1]  *

Definición de competencias nacionales, departamentales y municipales claras para evitar conflictos y traslapes. Identificación de los recursos con los que actuarán. [2]  *

Definición del nivel intermedio como instancia de coordinación efectiva.[3]  *

Establecimiento de la inversión concurrente entre los niveles intermedios y municipales como instrumento de gestión de política social, económica y fiscal.[4]  *

Identificación de los instrumentos de planificación con sus instancias nacionales, intermedias y municipales.[5]  *

Definición política de los actores de la participación ciudadana y su relación con el órgano público más cercano. Definición y alcance de la participación.[6]  *

Identificación de acciones claras con relación a la sociedad civil.[7]  *

Definición del marco de acción con las organizaciones no gubernamentales y la cooperación internacional.[8] 

Estas condiciones son aplicables a cualquier modelo de descentralización de servicios, y en el caso de la educación, buscaban realizar una oferta educativa de calidad en la que primen principios de descentralización del sistema y participación ciudadana efectiva, aplicando principios de subsidiariedad.[9] 

Parece necesario aclarar que los procesos de descentralización administrativa por sí, no están acompañados automáticamente de participación; si bien, es evidente que la descentralización burocrática puede favorecer procesos participativos, la constatación empírica nos demuestra que dicha relación no es necesariamente coincidente en tiempos y espacios. Hace falta una voluntad mayor de las autoridades políticas y un mayor esfuerzo de capacitación hacia la comunidad, para que la participación pueda dar sus frutos.

Otro componente importante de estas condiciones previas, está en la voluntad global de las autoridades responsables del gobierno central respecto al tema; la descentralización de un servicio específico, se ve acompañado de un mayor impacto y mejores resultados cuando la medida forma parte de un conjunto de acciones que aceptan el reto de ser ejecutadas y compartidas con otros actores; una acción aislada honra a la autoridad que la ejecuta pero no adquiere la calidad de política de Estado, y por ello, tampoco universalización y replicabilidad.[10] 

 

Decisiones y acciones nacionales

Resultará fácil comprender, bajo estas premisas, la lógica de las acciones ejecutadas por el Gobierno boliviano.

Se aprobaron leyes que modificaron la Constitución Política del Estado y permitieron adecuar nuestro sistema administrativo para lograr eficacia en su funcionamiento. Las Leyes de Ministerios del Poder Ejecutivo, Participación Popular y Descentralización Administrativa, sirvieron de base instrumental para que otras, como la Reforma Educativa, pudieran cumplir su objetivo.[11] 

Reformado el funcionamiento de los órganos públicos nacionales, departamentales y municipales, y haciendo residir la relación social de las comunidades organizadas en juntas vecinales, comunidades indígenas y campesinas agrupadas en el Comité de Vigilancia, los Gobiernos Municipales iniciaron una dinámica no vista en la vida social boliviana. Las condiciones estaban creadas para que el pueblo organizado pudiera desarrollar y ejercer sus potencialidades.[12] 

La Ley de Participación Popular había ampliado las competencias de los Gobiernos Municipales, transfiriendo la propiedad, administración, mantenimiento, mejoramiento, dotación de equipamiento, mobiliario, material didáctico y construcción de la nueva infraestructura educativa[13] ; para apoyar el ejercicio de la competencia educativa, se les reconoció a los municipios la facultad para supervisar el desempeño de las autoridades educativas, directores y personal docente, pudiendo proponer la ratificación o la remoción por causal justificada, de cada uno de ellos. [14] 

Simultáneamente, la Organización Territorial de Base (OTB)[15] , fue dotada del derecho a proponer, pedir, controlar y supervisar la realización de obras y la prestación de servicios en varias materias, entre ellas, educación, de acuerdo a las necesidades comunitarias, además de proponer el cambio o la ratificación de autoridades educativas dentro de la jurisdicción municipal en la que viven.

Un avance fundamental en esta materia, fue la definición que el distrito educativo correspondía a la jurisdicción de un municipio, permitiendo así que la actividad educativa tuviera referencia territorial y gestión administrativa en el nivel local.[16] 

La Reforma Constitucional, además, había definido en el primer artículo de la Carta Fundamental, el reconocimiento de Bolivia como república multiétnica y pluricultural. Actuando en consecuencia, la educación adecuó su funcionamiento en dicho sentido.[17] 

La Ley de Reforma Educativa precisó, obviamente con mayor detalle, los alcances pedagógicos del proceso y los instrumentos necesarios para su aplicación en los niveles comunitarios y participativos. Además de referirse a las bases y fines de la educación y del sistema educativo nacional, establece las cuatro estructuras sobre las que actúa correspondiendo a la Participación Popular, la Organización Curricular, la Administración Curricular, y los Servicios Técnico-Pedagógicos y Administrativos aplicarlos.[18] 

Se crean Juntas Escolares y Juntas de Núcleo que empiezan a trabajar con los Consejos Municipales. Para su aplicación práctica, se crean también los Directorios Locales de Educación, DILES, presididos por el Alcalde o su representante, e integrados por un representante del órgano educativo departamental y otro designado por el Comité de Vigilancia.[19] 

La Participación Popular fue definida como "los ojos del control social", reconociéndose que por estos instrumentos se incorporaban a los padres de familia y la comunidad, además de los maestros y el Estado, haciendo la educación un asunto de todos, y por ello, controlando su funcionamiento. El 80% de las escuelas fiscales ya tienen conformada su Junta Escolar, ascendiendo a un total de 11.081 Juntas funcionando, y calculándose en 50.000 las personas no maestros, vinculadas al proceso[20] . El Sistema de Medición y Evaluación de la Calidad Educativa, SIMECAL, ha incorporado el análisis de resultados para evaluar la Reforma en su aplicación, y conocer la reversión progresiva de los indicadores de marginalidad y baja calidad que identificaba la educación boliviana.[21] 

El proceso diseñó y ejecutó la publicación y distribución de bibliotecas por aula, para apoyar el trabajo pedagógico de los maestros y alumnos; las bibliotecas poseen todos los textos fundamentales para cada nivel y se constituyen en una ayuda efectiva y práctica.

 

Una evaluación frente al futuro

La riqueza de la reforma educativa boliviana, incorpora grandes avances en los temas de transformación institucional, sistema de medición y evaluación de calidad de la educación, transformación curricular, formación docente, gestión administrativa y gestión de programas, componentes que de por sí expresan la importancia y profundidad del proceso. Pero, sostengo, que el más importante de todos ellos, es el que se refiere a la incorporación de la comunidad a la gestión social de la educación en un país en el que 88% tiene naturaleza pública.

Estamos en un momento del proceso que es posible mostrar indicadores cuantitativos; la inversión a favor de la educación, al incorporar a los Gobiernos Municipales de manera real, ha permitido que el eterno problema de la infraestructura, dotación de pupitres y material didáctico, esté en vías de solución pues la respuesta ya es demandada en el nivel local a las autoridades municipales; esto está permitiendo, también, que el proceso enseñanza-aprendizaje tenga un estímulo técnico para que pueda ser mejor provisto.

¨Qué significarán estas medidas en el impacto de calidad educativa?. Podemos prever resultados alentadores al estar en marcha de manera simultánea los instrumentos pedagógicos que permitirán el cambio. Sin lugar a dudas, la presencia de una comunidad social organizada y consciente servirá de mejor estímulo para que los objetivos de la Reforma, puedan alcanzar aquello que los bolivianos necesitamos, reconciliarnos con nuestra realidad y mirar el futuro con mayor optimismo.[22] 

NOTAS

[*]  Abogado con especialidad en Derecho Constitucional y Administrativo. Fue Secretario Nacional de Participación Popular en Bolivia. chmolina@roble.scz.entelnet.bo Texto

[1]  El Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. Octubre de 1994 Texto

[2]  Se logró con la aprobación de tres Leyes: Ley 1493 de Ministerios del Poder Ejecutivo, Ley 1551 de Participación Popular y Ley 1654 de Descentralización Administrativa. Texto

[3]  La función es cumplida por la Prefectura del Departamento. Bolivia tiene una división político-territorial compuesta por 9 Departamentos; cada uno de ellos está dirigido por un Prefecto, designado por el Presidente de la República, y un Consejo Departamental integrado por ciudadanos designados por los Gobiernos Municipales. Texto

[4]  Por este principio, se obliga a los niveles nacionales, departamentales y municipales a realizar inversión de manera concertada, pues la competencia es compartida por los tres. Ver la "Norma Básica del Sistema Nacional de Inversión Pública", Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, septiembre, 1995. Texto

[5]  Existen tres instrumentos: Normas Básicas del Sistema Nacional de Planificación, de septiembre de 1995; Reglamento del Sistema Nacional de Planificación para el Nivel Departamental, de junio de 1997; Norma de la Planificación Participativa Municipal, abril de 1997. Texto

[6]  La Participación Popular, también conocida como "ciudadana", es la base del proceso democrático y social boliviano; se recupera a las organizaciones vecinales, indígenas y campesinas con sus usos y costumbres, autoridades tradicionales y disposiciones estatutarias propias, y se las relaciona al Gobierno Municipal de la jurisdicción donde se encuentran asentadas. Texto

[7]  Los temas productivos, de inversión y organización social, se amplían e incorporan a las empresas cooperativas, pequeña y mediana industria, comunidad productiva. Texto

[8]  Se plantea una suma de esfuerzos concurrentes en favor de los actores sociales responsables de ejecutar los procesos sociales y productivos; el municipio y la comunidad organizada son los nuevos actores priorizados, a solicitud expresa del Gobierno, para destinar recursos y esfuerzos de la ONGs y la cooperación internacional. Ver "La Asistencia Internacional a Bolivia: Incertidumbres y Oportunidades", Marcelo Méndez Ferry. Fundación Milenio y COSUDE. La Paz, Bolivia, 1997. Texto

[9]  Memoria Institucional, Programa de Reforma Educativa, julio de 1997. Texto

[10]  La descentralización administrativa y la participación ciudadana son partes de la Reforma del Estado Boliviano; las acciones corresponden a una función del Estado, y los actores sociales e institucionales son fortalecidos a través de políticas públicas. Texto

[11]  Se han aprobado 22 leyes sustantivas para apoyar la Reforma del Estado. La Ley 1565 de Reforma Educativa se refiere a la modificación del Sistema Educativo. Texto

[12]  Producto del proceso de Participación Popular, existen 14.500 organizaciones vecinales, indígenas y campesinas con personalidad jurídica propia que las convierte en sujetos de derecho; todas ellas se organizan en Comités de Vigilancia, uno por cada uno de los 311 Gobiernos Municipales. Texto

[13]  Art. 13, Ley de Participación Popular. Texto

[14]  Art. 14, Ley de Participación Popular. Texto

[15]  Nombre genérico con el que se denominan todas las formas organizativas comunitarias de la sociedad civil. Texto

[16]  Manual para la elaboración del Plan Operativo Anual de Educación a nivel de Distrito Educativo-Municipal. Secretaría Nacional de Educación, abril de 1997. Texto

[17]  Constitución Política del Estado, Art. 1ø: "BOLIVIA, libre, independiente, soberana, multiétnica y pluricultural, constituida en República unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática representativa, fundada en la unión y la solidaridad de todos los bolivianos". Ley de Reforma Educativa, Art. 1ø: "...La educación boliviana se estructura sobre las siguientes bases fundamentales: 5.- Es intercultural y bilinge, porque asume la heterogeneidad socio-cultural del país en un ambiente de respeto entre todos los bolivianos, hombres y mujeres". Texto

[18]  La Ley de Reforma Educativa desarrolla las cuatro estructuras; en los artículos 5ø al 7ø se refiere a la Estructura de la Participación Popular, definiendo sus objetivos, los mecanismos y los ámbitos de aplicación de sus competencias, creando las Juntas Escolares, Juntas de Núcleo, la relación con los Consejos Municipales, la creación de los Consejos Educativos de Pueblos Originarios, el Consejo Nacional de Educación y el Congreso Nacional de Educación. Texto

[19]  La bibliografía de la Secretaría Nacional de Educación en esta materia es muy amplia. "Organización del Sistema Educativo en Núcleos y Redes", septiembre de 1996. "Guía para la Organización de Juntas Escolares", julio de 1996, y otros. Texto

[20]  Julio de 1997. Texto

[21]  Este, quizá, es uno de los instrumentos más novedosos. Incorpora todos los actores, recursos, evaluación de impacto, seguimientos y controles para aportar con información a las decisiones que correspondan adoptarse. Texto

[22]  Para mayor información sobre los temas de Participación Popular, visitar el sitio de la Secretaría Nacional: www.snpp.gov.bo Texto

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