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La lucha contra la corrupción en México

Guillermo Haro Bélchez

Introducción

Hay prácticamente un consenso de que el mayor de los fantasmas que recorre el mundo en este final de siglo, es el de la corrupción.

Pero este fenómeno generalizado provoca, simultáneamente, cual si fuera la tercera Ley de Newton, un proceso inverso en la búsqueda afanosa de una moral pública, eso que alquien denominó con toda precisión como el pudor del pueblo.

La corrupción no tiene especificaciones de tiempo o lugar. Ella es intemporal, que si bien es un problema de los individuos que muestran conductas ilícitas es también resultado de una sociedad que funciona con un sistema que nos es el apropiado.

De ahí que la problemática que encierra la corrupción representa el mayor de los desafíos y es motivo de preocupación para el Estado moderno. Como antídoto, nada mejor que hacer efectiva la división de poderes como la forma adecuada del control, porque es el recurso que permite cumplir con uno de los supuestos básicos del Estado democrático: honesto, defensor de las libertades públicas, transparente en el funcionamiento, y dialogante con los ciudadanos.

Es una realidad que si bien en las naciones latinoamericanas sus regímenes republicanos contemplan una división formal de poderes, en los hechos no se ha ejercido a plenitud por cuestiones de sociología política y razones históricas. Estas sociedades, de alguna forma invertebradas, carecen por tanto de estructuras administrativas estables que le dan solidez y viabilidad a un estado moderno. Este estado embrionario de institucionalización en nuestro suelo impide la vigilancia pública del desempeño del aparato gubernamental, esto es, se cancelan los canales por donde la sociedad efectúa sus tareas de vigilancia. Desde esta óptica, podríamos decir que le falta vitalidad a la sociedad civil, entendida como diversidad y fortaleza organizacional.

Para lograr la transparencia también es importante tener como aliado el funcionamiento adecuado de instituciones democráticas, un prensa libre y acceso abierto del público a la información relacionada con el ejercicio del poder y las actividades gubernamentales. A toda esta estructura deben de sumarse los órganos de control y el afianzamiento del sistema de impartición de justicia, esto último es así porque el sistema institucional de una nación depende de la vigilancia del poder judicial.

Está claro por otra parte, que el combate a la corrupción se enfrenta y tiene connotaciones de carácter eminentemente políticas, en donde más que los hombres, son las instituciones públicas la que juegan el papel de jueces de última instancia. Sin embargo, en nuestros países, por ser sociedades con procesos de integración traumáticas: o están ausentes las instituciones públicas o van en proceso de formación y afianzamiento que, eso sí, servirán en el futuro como conductos por donde la sociedad se organizará para poner freno a los desmanes de la corrupción y la irresponsabilidad pública.

En paralelo con la contemporización institucional, se requiere actuar a nivel educativo de la sociedad, para reorientar los valores a fin de cambiar en el plazo largo las conductas individuales. Autores como Llerena consideran que no se irá a fondo contra la corrupción en tanto no suceda una modificación interna del individuo, que hoy por hoy, está inmerso en una dinámica de valores presidida por el dinero en menoscabo (y hasta el menosprecio) de otro tipo de virtudes. Esa "impúdica exaltación de la moneda" a la que se refirió García Lorca en su estancia en Nueva York (1929). Por lo tanto la moralidad o la corrupción, sucede en un determinado estado de la sociedad. Las medidas anticorrupción, en consecuencia, no pueden tener lugar en el vacío social y político. Más bien la estructura social y política, que define el grado de conflictividad y de porosidad hacia los valores, va a condicionar los alcances de esas medidas.

En tal virtud, el avance contra la corrupción necesitará de una activa sociedad civil y de la presencia de órganos de fiscalización, porque se enfrenta a toda una estructura de intereses que es finalmente la matriz de los conflictos sociales. De esas situaciones conflictivas sobresalen: La idea de país y el compromiso que tiene la élite; la competencia entre las élites y el control y la participación de las masas en la política gubernamental. El modo como se concilien dichos conflictos marcará las reglas de la vida pública y creará las condiciones para un cambio positivo o negativo respecto a la sanción efectiva de las conductas delictivas.

En otras palabras, las necesidades sociales, el tamaño de la conflictividad, el juego democrático, la correlación de fuerzas políticas y la experiencia en materia de control, serán los factores decisivos para instaurar y operar con éxito los instrumentos para la vigilancia de los haberes públicos para hacer de nuestros países un campo donde impere la ley.

Los órganos de fiscalización en México

México tiene una larga tradición en materia de fiscalización que se inicia desde la lejana época colonial, siendo básicamente controles de carácter interno que dependían fundamentalmente de la rama del Ejecutivo. He aquí, desde nuestra vida independiente, los ordenamientos de fiscalización expedidos:

1824 - Se emite el Decreto Arreglo de la Administración Pública con el cual se suprime el Tribunal Mayor de Cuentas de la Nueva España y se crea la Contaduría Mayor de Hacienda.

1843 - Supresión de la Contaduría Mayor de Hacienda y se restaura el antiguo Tribunal de Cuentas.

1857 - Con la Constitución de 1857 se restablece una vez más la Contaduría Mayor de Hacienda que dura hasta nuestros días.

Este organismo, en teoría, es de orden externo pues supervisa al Ejecutivo y rinde cuentas al poder Legislativo.

1917 - El Presidente Carranza crea el Departamento de Contraloría separado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

1933 - Queda suprimido el Departamento de Contraloría y se traspasan las funciones a la Tesorería de la Federación.

1981 - Durante el régimen de Miguel de la Madrid es creada la Secretaría de la Contraloría General de la Federación.

1994 - Con el Presidente Zedillo se ajustan funciones y atribuciones bajo el nombre de Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo del Poder Ejecutivo del Gobierno Federal.

La Auditoría Superior de la Federación

Por razones relacionadas con condicionantes de raíces históricas 1 en México no había sido posible implantar de manera efectiva la división de poderes tal y como lo dice en el papel nuestra carta fundamental.

Sin la existencia real de esa división se dificulta implantar un sistema de control y evaluación. Y sobre todo que vigile la forma como se distribuye y se gasta el dinero público.

Sin embargo, la nueva correlación de fuerzas políticas en el país y particularmente la conformación del Congreso Federal que surgió de las elecciones de 1997, está poniendo en la mesa de las discusiones los grandes asuntos nacionales. Uno de ellos es justamente las negociaciones que se están dando entre los partidos para someter una iniciativa ante el Congreso de la Unión para crear el órgano llamado Auditoría Superior de la Federación. Su objetivo es claro: una instancia nombrada por el Poder Legislativo, aunque independientemente y autónomo en funcionamiento y recursos, para encargarse de fiscalizar la hacienda pública con atribuciones para penalizar allí donde haya mala utilización de los recursos de la federación.

De lograrse, sin duda, sería un gran avance en la larga marcha que ha sido para México luchar desde tiempos inmemoriales para que la sociedad se sustente en la cultura del control y reducir los índices de corrupción que hoy campea por nuestro suelo.

La iniciativa para crear dicho Organo fue enviada al Congreso por el Presidente Zedillo en noviembre de 1995 misma que, meses después, quedó congelada por falta de consensos.

Sin embargo, la verdadera causa que impidió en ese tiempo su aprobación se debió al hecho de que la iniciativa presidencial proponía que fuera el Ejecutivo el que nombrara a la directiva del mismo, mientras que el Legislativo argumentaba que esa decisión es parte intransferible de su competencia. Como se observa, la diferencia no fue cuestión de nimiedad y se resolverá, ahora sí, en la presente Legislatura Federal.

Estado de México - Secretaría de la Contraloría

Los antecedentes de la Secretaría de la Contraloría del Estado de México datan de 1955, cuando se emite la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados Públicos del Estado, de los Municipios y Organismos Públicos Descentralizados.

En 1971 se estableció un compromiso político-administrativo: introducir reformas a la estructura orgánica y funcional del Poder Ejecutivo para volver más ágil y expedito el servicio público, y sobre todo, ejercer las funciones de evaluación y control hacia el interior del aparato estatal y de los organismos descentralizados. De esta manera nació la Contraloría General de Gobierno.

A partir de 1976 incrementaría sus funciones hacia otras áreas financieras del Estado: vigilancia del ejercicio presupuestario; evaluación de la organización hacendaria y de la supervisión de los programas por objetivos.

En el período 1981-1986 se promovió la expedición de una segunda Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, retomando elementos de 1955.

En el trienio de 1987-1989 fue suscrito con el gobierno federal un Acuerdo de Coordinación del Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental.

Fue en 1989 cuando se creó la actual Secretaría de la Contraloría, otorgándole la responsabilidad de llevar a cabo el control interno en todo el gobierno estatal.

Los objetivos de la nueva dependencia era el seguimiento y la evaluación de la gestión pública, así como la vigilancia de los servidores en el ejercicio de sus funciones y el manejo de los recursos bajo su responsabilidad.

La nueva instancia gubernamental no implicaba intromisión o duplicidad de funciones con la Contaduría General de Glosa (legislativo estatal).

El régimen de responsabilidades administrativas

El régimen de responsabilidades administrativas, inicialmente está encaminado a realizar actividades de fiscalización y auditorías financieras, administrativas, operacionales y técnicas de obra a las dependencias del sector central y auxiliar de la administración pública para vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de planeación, programación, presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión, deuda, patrimonio, fondos y valores propiedad del gobierno del Estado, así como de recursos concertados por el Estado y los Gobiernos Federal y Municipal, a efecto de consolidar el Sistema Integral de Control y Evaluación Gubernamental.

En el marco del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública, el régimen de responsabilidades tiene como fin primordial la investigación de las conductas indebidas que contravienen los principios de legalidad, honradez y eficiencia que deben ser observados por parte de los servidores públicos en el desempeño de su cargo, imponiendo las sanciones disciplinarias y, en su caso, fincando la responsabilidad resarcitoria en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México y sus Municipios.

Como acciones del Régimen de Responsabilidades se tienen, la instrucción de procedimientos administrativos por violación al código de conducta contenido en el art. 42 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios y con motivo de las quejas y denuncias que se presenten en contra de servidores públicos, así como de aquellos que se inicien con motivo de la existencia de algún daño o perjuicio a los recursos económicos públicos el control y evaluación de la situación patrimonial de los servidores públicos de la administración pública estatal y municipal. Y por último la vigilancia al cumplimiento de los ordenamientos relacionados con los procesos licitatorios y concursos públicos.

A fin de fortalecer el régimen de responsabilidades del Estado, ha sido actualizado el marco jurídico que lo rige, al elaborarse reformas y adiciones a 5 leyes, 2 reglamentos, 3 acuerdos , 1 convenio, 1 lineamiento, 1 manual general y 60 acuerdos delegatorios para otorgar facultades y ampliar las existentes. Así mismo, fueron creadas varias unidades administrativas con el propósito de fortalecer la descentralización y desconcentración de facultades y recursos relacionadas con las actividades de control y evaluación de la gestión pública.

La fiscalización en la administración pública

La actividad fiscalizadora se orienta a comprobar el cumplimiento de la normatividad establecida para el manejo de los fondos públicos.

Cada dependencia del gobierno estatal cuenta con un órgano de control interno que forma parte de su estructura administrativa, y funcionalmente se encuentran coordinados y supervisados por la Secretaría de la Contraloría que es el órgano central encargado de conducir el Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública.

La fiscalización se realiza de manera sistemática con enfoques diversos y su unidad básica de acción es la auditoría o revisión.

El criterio de selección privilegia los aspectos financiero y de impacto social. En el primero se trata de escoger aquellos programas que absorben cuantiosos recursos presupuestales, mientras que el segundo se orienta hacia actividades que afectan las condiciones de vida de la población.

La fiscalización se hace de manera programada. Al inicio de cada ejercicio fiscal se elabora un plan de trabajo sustentado en los criterios referidos, y que abarca la mayor parte de las unidades administrativas de la administración estatal.

La consecuencia de la fiscalización es el fincamiento preventivo de responsabilidades administrativas o resarcitorias a aquellos servidores públicos que no tuvieron cuidado en el manejo de los recursos, o bien, que actuaron con desapego a la ética. El fincamiento de responsabilidades da origen al proceso administrativo que la ley de la materia establece para desahogar la garantía de audiencia y en su caso fijar la aplicación de sanciones.

Programa general de simplificación administrativa

El Programa General de Simplificación Administrativa (PGSA) tiene objetivos claros y puntuales: modernizar los procesos de trabajo, promover la descentralización de facultades, eficientizar la atención de quejas y denuncias, eliminar normas innecesarias y obsoletas, acotar facultades discrecionales y estimular la participación social.

Su origen se remonta al 21 de octubre de 1993, fecha en la que el Ejecutivo Estatal expidió el "Acuerdo por el que se establecen las bases para la integración, ejecución, coordinación y evaluación del Programa General de Simplificación de la Administración Pública del Estado de México".

El referido Acuerdo faculta a la Secretaría de la Contraloría como la dependencia responsable de la integración, seguimiento y evaluación del PGSA, creando, para tal efecto, a la Coordinación del Programa General de Simplificación Administrativa, a la que encomendó la atención operativa del mismo.

En tanto, las demás dependencias y organismos auxiliares, incluyendo a la propia Secretaría de la Contraloría, se ocupan de la identificación, jerarquización y ejecución de las acciones de desregulación y simplificación administrativa.

Existen tres niveles de coordinación del PGSA: global, sectorial e institucional. El primero se da a través del Comité Estatal de Simplificación Administrativa, presidido por el titular del Ejecutivo Estatal y en el que el Secretario de la Contraloría se desempeña como Secretario de dicho comité y como vocales los titulares de las dependencias. El comité se reúne de dos a tres veces por año para dar a conocer a la sociedad mexiquense, avances y logros relevantes del PGSA.

El segundo nivel es el de coordinación sectorial. Al respecto, se han constituido, desde 1994, Comités Sectoriales de Simplificación Administrativa en cada uno de los 14 sectores en que se haya dividida la Administración Pública Estatal. Al frente del Comité se encuentra el Coordinador Sectorial de Simplificación Administrativa.

El tercero y último nivel es el de la coordinación institucional. En este nivel participan los titulares de las unidades administrativas a nivel dirección general en las dependencias centrales y en los organismos auxiliares, cuya tarea es identificar, priorizar y ejecutar compromisos puntuales de desregulación y simplificación administrativa, informando cada mes del grado de avance y cumplimiento.

Parte importante de las funciones que desarrolla la Coordinación del Programa General de Simplificación Administrativa, lo es la integración y publicación anual del PGSA, incluyendo un folleto de los principales resultados alcanzados; la realización de campañas de difusión y la distribución de material informativo -boletines, carteles, trípticos, etc.- para dar a conocer, con oportunidad y claridad, las medidas emprendidas en la materia.

Finalmente, el gobierno del Estado de México por conducto de la Secretaría de la Contraloría, promueve y apoya a todos los niveles la simplificación y desregulación en los Ayuntamientos de la entidad, con respecto pleno a su autonomía municipal.

Todo ello con el propósito de que las administraciones municipales ejecuten y evalúen Programas de Simplificación Administrativa, en los que se plasmen compromisos orientados a eliminar trámites y requisitos innecesarios, para ahorrar tiempos y gastos al ciudadano.

Programa de Contraloría Social

En este contexto y con la lógica implícita de la prevención fue instrumentado el programa de Contraloría Social en el Estado de México.

En realidad dicho programa nació en 1991 bajo la iniciativa de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF) hoy Secretaría de la Contraloría de Desarrollo Administrativo (SECODAM) para supervisar, a nivel nacional, la aplicación de los recursos del Programa Nacional de Solidaridad. Esa figura (Contraloría Social) fue retomada y perfeccionada por el gobierno mexiquense (1995), pero además fue extendida hasta llegar a los fondos estatales involucrados en la construcción de obras públicas de beneficio comunitario.

El espíritu de la Contraloría Social está edificado bajo los principios de la gestión comunitaria y que busca, ante los nuevos desafíos, infundir un nuevo sentido social a la función pública.

La Contraloría Social surgió a instancias de la propia población, que le da forma y la controla. La entidad gubernamental únicamente asesora. Pero ambas esferas son coincidentes en un punto: socializar la vigilancia y supervisión de la obra pública a efecto de garantizar que los recursos públicos sean aplicados de manera honesta y oportuna.

La célula de la Contraloría Social son los Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia (COCICOVIS). Cada Comité está formado por tres ciudadanos, que ocupan los cargos honoríficos de Contralor Social, Sobcontralor Social "A" y Subcontralor Social "B", elegidos democráticamente en asamblea general por los vecinos beneficiados con la obra.

Los COCICOVIS realizan visitas permanentemente a la obra para corroborar que sus características correspondan con lo establecido en el expediente técnico. Cuando el Comité detecta presuntas irregularidades las informa a la Secretaría de la Contraloría para que ésta proceda a realizar las investigaciones correspondientes y, de ser el caso, aplique las sanciones que sean necesarias.

El trabajo de los contralores sociales es apoyado por la Secretaría de la Contraloría mediante la capacitación, orientación y asistencia técnica, adicionalmente, cuentan con los medios para hacer llegar oportunamente sus quejas y denuncias a las autoridades locales y estatales.

Se han constituido, de 1995 al mes de abril del presente año 8,227 Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia, incorporando a la función de control a 24,681 ciudadanos. Con esto se ha logrado fiscalizar el 100% de las obras realizadas con recursos estatales y federales en la totalidad de los 122 municipios del Estado de México.

La cobertura del trabajo realizado por los Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia se ha venido ampliando paulatinamente hasta llegar a los subsidios en la compra de fertilizantes; mejoramiento del ganado y praderas; revestimiento de canales de riego; equipamiento de instalaciones educativas y electrificación de comunidades, entre otras.

Las virtudes del programa se ha decantado incluso hacia la lucha partidista, pues, ha sido fuente de selección de liderazgos naturales. En el proceso electoral de 1996 para la renovación de ayuntamientos, fueron postulados, por diversos políticos 244 personas que ya habían participado como contralores sociales, muchos de los cuales fueron electos para diversos cargos en los cabildos; destacando de entre ellos, 4 contralores sociales que salieron electos como presidentes municipales.

Usuario itinerante

Como parte del Programa General de Simplificación Administrativa, en el presente año se estableció el programa "Usuario Itinerante" como un instrumento de evaluación de la conducta de los servidores públicos, y alberga como principales objetivos valorar la calidad de los servicios y la atención al ciudadano; verificar la correcta aplicación de las medidas de desregulación y simplificación administrativa, así como coadyuvar a la prevención, control y combate de los actos de corrupción.

Su operación se basa en las inspecciones evaluatorias realizadas sistemáticamente a las dependencias y entidades de la administración pública estatal. Las inspecciones se realizan de manera aleatoria y sorpresiva por personal expresamente comisionado, quienes asumen el rol de usuarios reales para captar fielmente la calidad y honradez en la atención que se presta a los usuarios.

El personal participante en el programa es cuidadosamente seleccionado para su reclutamiento y tiene entre otras obligaciones el conducirse bajo estrictos principios de legalidad e imparcialidad, guardar absoluta confidencialidad de su identidad ante el personal de las dependencias y entidades, no evidenciar su presencia en las dependencias y entidades aún cuando observe anomalías e informar únicamente a sus superiores de la situación observada.

Los aspectos fundamentales de evaluación son la imagen institucional (buena recepción y orientación a los usuarios); el apego de los procedimientos administrativos a la normatividad oficial; la disposición para que el usuario reporte sus quejas y sugerencias.

Concluidas las inspecciones se elabora un informe que se remite al titular de la dependencia o entidad evaluada para que conozca del funcionamiento del servicio y la conducta del servidor público. Con esta acción, los directamente involucrados en la prestación de los servicios, elaboran un programa de trabajo orientado a corregir las deficiencias detectadas.

Por su parte, la Secretaría de la Contraloría realiza posteriormente un seguimiento a los resultados del informe, en tanto que el titular de la dependencia evaluada tiene el compromiso de turnar el programa de trabajo a la Coordinación del Programa General.

Como resultado de su aplicación, se ha podido detectar los servicios que por sus características naturales y universo de trabajo, presentan mayores índices de corrupción: los servicios que presta la Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito (DGSPyT), transporte público, verificación vehicular, regulación sanitaria, regulación de la tenencia de la tierra, averiguaciones previas, inspección a empresas y establecimientos.

En el caso de la Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito adscrita a la Secretaría General de Gobierno, se ha caracterizado por observar considerables acto de corruptela, entre los que se mencionan la solicitud de "cuotas extras" o dádivas, la omisión de documentos o exámenes, falta de apego a la norma e incumplimiento del código de conducta.

De acuerdo con las estadísticas, se han sancionado a 3,686 elementos policiacos por solicitar dádivas o gratificaciones, lo que representa el 40% del total de las sanciones impuestas a servidores públicos.

Uno de sus resultados es que la Secretaría General de Gobierno dio a conocer un plan que comprende 26 acciones que emprenderá la Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito para combatir la corrupción, distinguiéndose la instalación de un sistema de quejas y denuncias; ventanillas únicas de servicios; mecanismos de control con tecnología de punta como cámaras de vídeo; sistemas de estímulos para los elementos de la corporación; reglamentación del servicio de grúas y reemplacamiento del parque vehicular.

Conclusiones

La lucha contra la corrupción no es una tarea individual, más bien es un reto que asumen las instituciones civiles y públicas.

En nuestras condiciones de países del subdesarrollo, con graves deficiencias de integración y homogenización al interior de la sociedad, existe una elevada tendencia hacia la exclusión políticas y económica de grandes núcleos humanos que, a su vez, fragmentan la vida comunitaria y productiva.

Este mundo de dispersión y disparidad sociológica que es la mayoría de las naciones latinoamericanas, obstaculiza, en su raíz, el nacimiento de instituciones y normas republicanas capaces de solidificar la cultura de la ley.

En ausencia de ese marco general que contenga los acuerdos nacionales erigidos en un estado de derecho, las instituciones republicanas se diseminan en los espacios políticos dominados por los intereses corporativos y regionales.

En esas estructuras singulares es el lugar en donde se reproducen los mayores escándalos de prevaricación.

Sólo la educación, la cultura y las instituciones pueden procrear autoridades que preserven a la sociedad, de elevar a la altura de la industrialización, el nivel de los ilícitos públicos.

NOTA

1 De nuestras dos razas primigenias, española y azteca, la sociedad mexicana heredó estructuras políticas autoritarias sustentadas en el caciquismo y las corporaciones refractarias al cambio y al ejercicio democrático.

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