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La experiencia nicaragüense en el combate a la corrupción

Norman Caldera Cardenal

La palabra corrupción viene del latín corruptio, que significa alteración, seducción, depravación. Un término relacionado es corruptela del latín corruptela que significa mala costumbre, o abuso, especialmente los introducidos contra la Ley. El antónimo de corrupción es integridad y de corruptor es aséptico.

El que corrompe o el que está corrupto, entonces, es el que altera, cambia la naturaleza buena de la humanidad y sus relaciones políticas, sociales y económicas. Se vuelve seductor y depravado.

En Nicaragua, tras librarnos de 30 años de dictadura dinástica, vivimos por más de una década detrás de una "Cortina de Plomo", que la gran mayoría de los nicaragüenses siempre desafío y rechazó. Pero no fue sino hasta la caída del "Muro de Berlín" en 1990 que nosotros pudimos derribar también nuestro "Muro de Managua", cuyas paredes pudieron haberse extendido como otra "Gran Muralla China", a lo largo de la Patria Centroamericana.

Una pseudo vanguardia de nueve guerrilleros cometió mucho errores, que aún hoy seguimos pagando. Un millón de nicaragüenses (una cuarta parte de la población total, se tuvo que ir al exilio), la deuda externa se llevó de 1.300 a 11 mil millones de dólares y la deuda interna creció de menos 300 millones a más de 6.000; la economía se deprimió hasta tener un PIB igual al de 1942, la inflación llegó a un 33,000%, 3 veces mayor aún que la que tuvo Bolivia en sus peores tiempos. En Nicaragua como nunca antes, se hacía fila para poder comprar un mendrugo de pan que vendía el Soviet, o CDS, el Comité que espiaba para el partido en el poder; los partidos políticos no comunistas (burgueses les llamaban ellos) fueron fraccionados para seguir la vieja consigna "divide y vencerás". La guerra civil entre campesinos confiscados en su propiedad y empobrecidos por las políticas miopes de planificación centralizada en pro del obrerismo urbano en un país eminentemente agrario y las fuerzas del ejército sandinista que desplazó a miles de pobladores rurales, dejó muchos miles de heridos y muertos, y obligó a casi 200 mil jóvenes a prestar el servicio militar, dizque "para defender a la revolución del pueblo".

"Los daños son incontables", acota un bello poema de Rubén Darío sobre las andanzas del Lobo ante Francisco de Asís. El partido FSLN que gobernaba Nicaragua confundía Estado con partido, Estado con patria, Estado con patrimonio personal, Revolución con derecho, Revolución con familia y Derecho con capricho personal.

Nunca antes en la historia una nación de apenas 177 años de vida independientes, se corrompió tanto la gestión pública de los que servían en el estado. El trastrocamiento de los valores del nicaragüense fue mucho peor aún que la misma "Piñata", que fue el robo del patrimonio del Estado de parte de los funcionarios del gobierno de los 80´s. Se quiso creer y enseñar una nueva moral que tenía sus bases sobre una ideología totalitaria opuesta a la idiosincrasia de un pueblo cristiano, trabajador, honrado, y creyente en la palabra empeñada. Al final fomentaron una cultura de no-pago, ajena por cierto a la tradición nicaragüense cuyos valores se reflejaban en una orgullosa auto descripción de "soy pobre pero honrado".

Pero no todo fue radicalmente transformado. Lo bueno de la vida es que siempre vendrá un nuevo día, y hay nuevas generaciones con las que se puede volver a trabajar para formar una sociedad de fibra moral duradera, humana, creíble, transparente, y honesta.

En abril de 1990 triunfó la idea de la democracia, pero el andamiaje sobre el cual se debía seguir haciendo la vida pública, la vida de la política, la vida de las relaciones sociales, había quedado fijo y tuvimos que construir nuestra nueva casa sobre una tubería podrida, carcomida, agujereada y despidiendo un líquido contaminante y putrefacto.

La instalación del nuevo andamiaje democrático implicó una larga lucha, que todavía sigue, en contra de la corrupción pública.

El Doctor Arnoldo Alemán Lacayo, actual Presidente de Nicaragua, durante su campaña electoral ofreció a los electores que al llegar al poder, haría un gobierno transparente. "En cumplimiento de esa promesa, delegó en el Vicepresidente de la República la creación y operación de un sistema que promueva la Integridad y la Transparencia (Glassnost) de nuestra sociedad".

La visión del Gobierno de Nicaragua es que la Corrupción dentro de la Administración Pública es más perceptible en aquellas áreas y aspectos en la que se observa lo siguiente:

El Estado había expandido su ámbito de acción, un Estado empresarial que produce azúcar, que posee Ingenios, que compra y vende repuestos, etc., y que además realiza las actividades de su rol tradicional, tiende a la ineficiencia e ineficacia en la entrega de bienes y servicios al público; y abre un mundo de posibilidades de fraude y corrupción difícil de controlar. No es que se pretenda subordinar el tamaño del estado, achicándolo con el único fin de reducir al corrupción. Si ese fuera el remedio, el punto de vista de los "troskistas" y los anarquistas hubiera triunfado. El Estado perfecto es el que no existe. Pero en buena medida, un estado pequeño contribuye al mejor control de la gestión de sus componentes.

La ausencia de sistemas y procedimientos administrativos, que eviten o disminuyan las probabilidades de un solo funcionario, con poder monopólico de decisión, sea capaz de vender favores.

El funcionario público goza de poder discrecional, lo que le permite ser subjetivo y selectivo en la toma de sus decisiones abriendo fácilmente una puerta a la corrupción. Si estas se dan a mayor nivel, son de mayores efectos negativos para el ciudadano común.

Los fondos públicos son manejados en cuentas separadas y secretas, algunos gobiernos han debido estratégicamente recurrir al uso de "fondos debajo de la mesa" para utilizarlos en la cobertura de gastos no previsibles -o confidenciales-, o para poder estimular los bajos salarios de los funcionarios públicos -y crear así sobresueldos-, y en muchos casos, poder utilizarlos para ejercer influencias sobre decisiones que convengan al ejecutivo. Consecuentemente, siempre hay desbalance fiscal y la deuda pública es creciente.

La sociedad en general ha perdido, o no logra tomar, conciencia del impacto negativo de la corrupción y las distorsiones que ésta introduce en las relaciones económicas, políticas, sociales y familiares, así como la destrucción de valores morales que conlleva, en todo acto de fraude y corrupción siempre hay dos partes: el que corrompe y el corrompido; en otras palabras, el que ofrece la "coima, mordida, botella o fafa" y el que la acepta; bien puede tratarse de dos funcionarios públicos, dos funcionarios privados, o un público y un privado. Porque al igual que el Gobierno electo, la corrupción es un reflejo de la sociedad. No puede haber Gobierno corrupto en una sociedad honesta, como no habrá Gobierno honesto en una sociedad corrupta.

En síntesis, podríamos expresar la corrupción en una pequeña fórmula:

DISCRECIONALIDAD + MONOPOLIO EN LA DECISION + FRENO MORAL = CORRUPCION

Así, las percepciones de mi Gobierno deben analizarse a la luz de la opinión sobre la corrupción que tiene el ciudadano común. Para Juan Pueblo, la corrupción tiene efectos más negativos en él cuando se da en el ámbito de la Administración Pública, y ésta afecta al 75% de los nicaragüenses de manera personal. De acuerdo a una encuesta realizada en el país en 1996, la corrupción es evidente cuando "un funcionario público es sobornado para hacer uso personal de la propiedad pública"; y se observa que 78% de los actos de corrupción se dan por soborno mediante pagos.

Además, la experiencia nacional indica que existe una percepción arraigada en el ciudadano nicaragüense de que hay una laxitud total en el tratamiento de la corrupción, lo que causa una frustración y desconfianza en el accionar de las instituciones públicas.

Si sumamos a lo anterior la experiencia internacional en los programas de Modernización del Estado o de la Administración Pública, fue necesario establecer una estrategia anticorrupción para lograr los objetivos y metas de una gestión pública sana, transparente, clara y predecible.

En vista de lo anterior, el gobierno de Nicaragua -y lo digo con mucho orgullo- ha emprendido las siguientes acciones:

Para combatir al estado hipertrópico:

1. El diseño y desarrollo de un Programa de Reforma y Modernización del Sector Público (Perestroika). La misión de éste programa es Reinventar el Estado para construir un sector público pequeño, fuerte, eficiente, facilitador de la gestión privada, tecnológicamente capaz y transparente, con el objetivo de mejorar la calidad de los servicios y ahorrar recursos al contribuyente. Para ello, se están ejecutando las siguientes acciones:

1.1. Ley de Organización, Competencias y Procedimientos del Poder Ejecutivo (3 de junio de 1998) Actúa en el Nivel Macro. (de 320 Ministros con los sandinistas pasó a 66 con Doña Violeta y a 12 en la nueva Ley).

1.2. Reestructuración de procesos sectoriales institucionales para tornarlos más eficientes, para que disminuyan las posibilidades de corrupción y para que entreguen mejores servicios al público (Acuerdos de Reestructuración Institucional).

1.3. Proceso de privatización con énfasis en la desmonopolización, desregulación, desconcentración. Buscar el balance entre el hecho que un Monopolio Privado no soluciona los problemas causados por un monopolio público, con el hecho que en el mundo globalizado de hoy los monopolios no deben verse aislados del mercado en el que compiten. Podremos tener un solo productor de cervezas, pero no es monopolio en la medida en que se permita la libre importación de cervezas del resto del mundo, o al menos, de los países vecinos.

2. Ante los procedimientos engorrosos la tentación es ofrecer o recibir mordidas para acelerarlos.

2.1. Reforma de la Administración Financiera a través de la implantación de un Sistema Integrado de Gestión Financiera y Auditoría (SIGFA) que tiene como objetivo fortalecer los sistemas internos y externos de control y auditoría en el sector público no financiero nicaragüense; lo cual permitirá eliminar la discresionalidad en el manejo de los fondos públicos y contribuir a su mejor uso; y desarrollar una nueva cultura de rendición de cuentas. (Se agradece al Gobierno de Argentina por su generosa colaboración al donar el software básico que luego se desarrolló en Nicaragua).

2.2. Reforma del Servicio Civil para disminuir la discrecionalidad en el desempeño y fomentar el desarrollo profesional en la administración pública; y para lograr la idoneidad en la escogencia de los funcionarios públicos.

2.3. Reingeniería de procesos de establecimiento e incorporación de empresas, de emisión de licencias y de importación y exportación (Evitar petty corruption).

 

 

3. Combate a la discrecionalidad.

3.1. La emisión de una Ley de Justicia Tributaria y Comercial - la 257. El Gobierno Central aprobó una Ley el 15 de mayo de 1997, con la cual se elimina el privilegio del Ministerio de Finanzas para hacer uso discrecional de la exención de impuestos. Con ello se está cerrando un viejo capítulo en el cual los altos funcionarios de este Ministerio, podían dar o negar concesiones, exoneraciones, libres y perdonar o no cargas impositivas de manera discrecional o selectiva a empresarios, amigos o adversarios políticos. Con ello, estamos garantizando la plena igualdad ante la ley de todos los contribuyentes.

3.2. Se presentó a la Asamblea Nacional y se están discutiendo el Código Tributario y el Código de Procedimiento Administrativo que establece el área Contensioso-administrativa hasta ahora casi inexistente en la legislación nicaragüense.

4. Transparencia

4.1. El Establecimiento de una Caja Unica de Gastos Públicos. A partir del año pasado, y por primera vez en la historia de las finanzas en Nicaragua, un poco más del 80% del presupuesto nacional fue a una sola cuenta. Esperamos tener todo el presupuesto en una Caja Unica para el próximo año. Con ello limitamos la discrecionalidad de los ministros para el uso de los recursos públicos sin el consentimiento y autorización del Ministro de Finanzas. Este programa se ha llamado el "sinceramiento" o forma de evidenciar los sueldos del Personal Gerencial y Técnico del Estado.

4.2. Se creó la Dirección de Control Previo en la Presidencia de la República para vigilar los procedimientos Ex-ante.

4.3. Se apoya a la Contraloría General de la República que establece los Ex-Post.

4.4. Evaluación de la entrega de servicios al público por parte de las instituciones que conforman el Poder Ejecutivo. Esta evaluación es parte de un sistema de información que actúa como auditoría transparente de la sociedad civil y herramienta gerencia para la toma de decisiones mejor informadas y por lo tanto de mayor impacto en la ciudadanía.

5. Promoción de la integridad

6. El 5 de marzo de 1998 se integró el Comité Nacional de Integridad, cuya misión es "Promover la integridad y la transparencia a nivel nacional para prevenir y combatir la corrupción, y fomentar en la ciudadanía, valores de honestidad, civismo, y ética".

Este Comité está presidido por el señor Vicepresidente de la República y conformado por once miembros representantes de los cuatro poderes del Estado (en Nicaragua han habido tan pocas elecciones libres que elevamos a rango de Poder del Estado lo que en el resto de América es el Tribunal Electoral), la Contraloría General de la República, la Iglesia, y la Sociedad Civil.

Este Comité, en particular, es el más integral y representativo del Estado y la sociedad nicaragüense, en apoyo al compromiso nacional de "prevención y combate contra la corrupción" a partir de la educación, divulgación y sensibilización de toda la población nicaragüense sobre valores de honestidad, transparencia e integridad.

    1. En el Consejo Nacional de Educación se establecieron los valores Morales que se convierten en Ejes Transversales del Curriculum de Primaria y Secundaria con el fin de Reparar, Fortalecer y Reforzar el tejido de la fibra moral del nicaragüense para que en un futuro no muy lejano pueda decir "no soy tan pobre, pero sigo siendo honrado".

Amigos participantes, el señor Vicepresidente de Nicaragua me ha encargado compartir con ustedes nuestras modestas experiencias. Pero más que nada me ha instruido escuchar para aprender de ustedes. El ing. Enrique Bolaños Geyer comparte con el Presidente de la República, una visión transparente del futuro de Nicaragua. Les transmito a ustedes su mensaje de optimismo e integridad.

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