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La descentralización de la educación en Nicaragua

Ana Luisa Sánchez - (Ministerio de Educación, Secretaría de Coordinación Departamental)

1. Introducción

Uno de los elementos centrales de la estrategia del Gobierno de Nicaragua para la reforma del sector educativo es la descentralización de la administración escolar en las entidades locales (centros escolares) y municipales, incluyendo en ella, a padres de familia, docentes, alumnos y autoridades locales. Dentro de este contexto, la nueva misión del Ministerio de Educación, es dictar normas para la operación de los centros escolares y para el contenido básico de los programas educativos, definir los estándares de calidad para los materiales educativos, la calificación de los docentes y las instalaciones físicas escolares, asimismo canalizar los recursos presupuestales para el financiamiento de la educación pública.

El principal objetivo de la política de descentralización educativa, es el de incrementar la eficiencia en el uso de los recursos públicos disponibles para la educación y fomentar un mayor interés de los usuarios de los servicios educativos para contribuir en el funcionamiento de las escuelas.

En el sistema educativo nicaragüense, la descentralización llega a su plenitud cuando los usuarios, es decir, los padres de familia y los propios alumnos participan directamente en la gestión y administración de las escuelas, asumiendo cuotas importantes de poder decisorio.

El modelo que plasma la descentralización educativa es la Autonomía Escolar, la cual se ejerce a través de los consejos escolares directivos. El centro autónomo tiene competencias propias con independencia relativa, pero real, con respecto al Gobierno Central y los Gobiernos Locales. Las prerrogativas que les conceden las leyes o reglamentos, no pueden ser reformadas por ninguna instancia local o estatal, sino únicamente por leyes posteriores de validez general.

La descentralización a nivel departamental y municipal consiste en el sistema de distribución de funciones y responsabilidades entre el gobierno central, las autoridades o instancias locales y la sociedad civil a través de sus representantes de la comunidad educativa a fin de asegurar el mejor funcionamiento de la Autonomía Escolar.

La descentralización a través de la autonomía no es absoluta. Debe ejercerse dentro de las normas que la regulan y con sujeción a las demás leyes de la República. En caso de infracción y abuso cabe la intervención de instancias estatales intermedias o superiores, según sea el caso, potestad que debe estar debidamente normada y tipificada.

Cabe la posibilidad de que el Estado en el uso de su potestad pueda cometer errores, abusos o arbitrariedades, y dado que en una controversia no se puede ser juez y parte, entes relativamente independientes, como están llamados a ser los Consejos de Educación Departamentales y Municipales, pueden desempeñar un importante papel de arbitraje o fungir como instancias de apelación.

Por otro lado, hay una gama de decisiones de carácter más general que el Estado o sus representantes tradicionalmente toman, y que intervienen en la prestación de los servicios educativos en Municipios o Departamentos, como es el caso de la determinación de prioridades de inversión, el establecimiento de criterios para la dotación de recursos humanos y técnicos, etc. y en las cuales es importante la participación de ciudadanos de la comunidad educativa de dichas jurisdicciones. Ejemplo de ello son los Consejos de Educación locales, que pueden y deben participar en estos asuntos con voz y voto.

Hay también aspectos de políticas educativas en donde existen adaptaciones o cambios en función de características o peculiaridades regionales o locales. En estos casos es también imperativa la existencia de instancias propias del lugar, como las mencionadas anteriormente, que pueden incidir en la toma de decisiones educativas.

A la fecha se han obtenido considerables avances en el proceso de descentralización a través del modelo de Autonomía Escolar. Es así, que actualmente se han incorporado al régimen de autonomía escolar un total de 698 centros escolares, lo cual incluye 78 núcleos educativos rurales autónomos (NERA), que agrupan a 258 centros satélites, con una cobertura estudiantil de 221.866 alumnos y 127 centros de secundaria para una cobertura de 136.173 alumnos.

Otro de los avances importantes es que se ha mejorado el método de asignación de recursos financieros a los centros autónomos, a través de una fórmula que garantiza que las transferencias presupuestarias se distribuyan de manera justa y equitativa.

Por otra parte, el modelo de descentralización municipal o municipalización, se aplicó únicamente en 10 municipios en los cuales se implementó de manera experimental esta modalidad. Este modelo implica una transferencia de poder decisorio al Municipio en materia de planificación, organización, gestión, supervisión y distribución de los recursos materiales, humanos y financieros asignados al municipio.

Es importante también destacar, que para garantizar la consolidación del proceso de descentralización en sus modalidades y para garantizar la consolidación del nivel central en su rol subsidiario, normativo, facilitador, asesor y de formulador de políticas educativas, se está llevando a cabo un proceso de desconcentración de funciones a las Delegaciones Departamentales y Municipales del MED, así como a las organizaciones representativas de la sociedad civil en el proceso educativo como son los Consejos Educativos Municipales y los Departamentales.

Actualmente, el modelo que más ha tenido éxito en este sentido ha sido la Autonomía Escolar, ya que los centros escolares bajo el régimen de municipalización no tienen poder decisorio sobre su propia gestión, sino que esa responsabilidad le queda al municipio a través de los Consejos de Educación Municipal (CEM).

 

  • Desarrollo
    1. Definición de las políticas educativas; planeación y programación del servicio

    El programa de descentralización educativa en los aspectos de definición de las políticas educativas, transfiere a los centros escolares, la capacidad de poder adecuar el curriculum a sus necesidades reales; un ejemplo de ello es cuando los propios consejos escolares directivos, pueden impulsar en el seno de su escuela, adaptaciones al curriculum, introduciendo en los programas de estudios, contenidos pertinentes al contexto donde se desarrolla el alumno; en este sentido es importante destacar el nivel de autonomía que tiene el maestro, apoyado por el consejo escolar. Lo anteriormente expuesto, se hace efectivo en la medida que los centros cumplen con los objetivos de aprendizaje mínimos establecidos para cada asignatura dentro del plan de estudio general, el cual es elaborado por el Ministerio de Educación Central. En los dos programas de descentralización impulsados por el MED, se les ha transferido a los Consejos Educativos Municipales y a los Consejos Escolares Directivos, la capacidad para poder adecuar el curriculum. Asimismo, al igual que la adecuación a los contenidos de los programas de asignatura, también la política de selección de libros de textos, la asumen los Consejos Escolares Directivos, como una decisión directa de la comunidad educativa a través de su representación; el Ministerio de Educación por su parte, deja en libertad a los propios centros escolares para decidir qué texto se podrá utilizar para el desarrollo de los programas educativos. En la actualidad el MED dota a las escuelas de libros de textos, pero si un centro autónomo, no quiere usar los textos nacionales, perfectamente lo puede hacer, usando otro texto que se adecue a las necesidades de los programas.

    En relación a las políticas de construcción de infraestructura, el Ministerio de Educación Central, establece los criterios de prioridad, aunque en la identificación, gestión y control participa a nivel de comunidad, el Consejo Escolar Directivo del centro y para asegurar la sostenibilidad en el mantenimiento de la obra, el Consejo Escolar crea el Comité de Mantenimiento, conformado por padres de familia. En este proceso intervienen todas las estructuras administrativas del Ministerio de Educación desde el nivel municipal, pasando por el departamental y el central. En este caso los fondos los administra el FISE (Fondo de Inversión Social de Emergencia).

    Con el fin de garantizar una mayor participación de los padres de familia en la gestión, el MED a través del apoyo internacional, inició proyectos de mantenimiento dirigidos a escuelas de primaria. En este sistema, intervienen directamente el Consejo Escolar Directivo desde la identificación del proyecto, su gestión, su formulación, el seguimiento y el control de la ejecución, así como la selección del contratista; a su vez son los garantes de que el proyecto se concluya, dan su visto bueno a la obra y solicitan los desembolsos respectivos para el pago de la obra. En este sistema, el MED, norma los criterios para el tipo de proyecto a financiar y los procedimientos para la consecución del mismo.

    En relación a las políticas para la administración de los recursos humanos, el MED como entidad normadora, ha establecido las normas y procedimientos para contratar al personal docente y no docente, en relación con los criterios que establece la Ley de Carrera Docente. En los Centros Autónomos se contrata directamente al personal docente y no docente; ellos establecen sus criterios de evaluación, de promoción, tomando como punto de referencia lo establecido en la ley y establecen sus propios criterios o parámetros para incentivar a los maestros y personal en general. En este sentido, hay completa libertad para los Centros Descentralizados, los mismos que pueden también despedir maestros, promoverlos, al igual que tienen la potestad de elegir su propio director a través de un procedimiento por competencia y democrático donde participan todos los representantes de la comunidad educativa y el mismo Ministerio de Educación.

    En relación a las políticas de definición y adquisición de equipos, el MED ha trasladado a los Centros Escolares Autónomos, la capacidad de poder adquirir los equipos y materiales que el centro necesite, siempre basado en el cumplimiento de las normas establecidas por la Contraloría General de la República y el Ministerio de Educación.

    En función del financiamiento de los centros escolares autónomos, el MED ha elaborado una fórmula de transferencia, que determina el costo por alumno en cada centro educativo. Los insumos utilizados para obtener los resultados con dicha fórmula, se definen a través de la ubicación del centro en categorías previamente establecidas, las cuales definen los parámetros por el cual se rige cada centro de estudio; estos parámetros son: matrícula, alumnos por maestros, cantidad de personal administrativo, tasa de deserción, sueldos promedio y otros gastos administrativos. A su vez, los centros escolares pueden solicitar contribuciones voluntarias a los padres de familia y tienen la libertad de poder establecer relaciones directas con ONGs, gobiernos municipales, etc. para la consecución de recursos no provenientes del presupuesto nacional.

    En relación a la adopción de tecnologías educativas, ha sido política del Ministerio de Educación dejar libertad a los centros escolares para utilizar las formas metodológicas, los sistemas de evaluación que mejor se ajusten a las características propias de su centro; en tal sentido, se fomenta la iniciativa, la creatividad de los maestros con el apoyo de los padres de familia, para mejorar el proceso de enseñanza-aprendizaje.

    Generalmente los programas educativos están claramente definidos y ejecutados por el nivel central del Ministerio de Educación con el apoyo de las estructuras administrativas departamentales y municipales, así como de los padres de familia en cada escuela (por ejemplo, el programa del vaso de leche y la galleta nutritiva). En relación a la definición de los planes educativos anuales, en los centros educativos descentralizados o autónomos y en los municipios descentralizados, cada sector elabora sus propios planes en función de las políticas nacionales educativas y a las necesidades de cobertura y calidad de sus propios lugares; en estos centros se da una amplia participación de la comunidad educativa representada en los Consejos Escolares Directivos y los Consejos Educativos Municipales, ellos participan y aprueban dichos planes. Las metas de cobertura de la demanda, son determinadas por el nivel central, las que son asumidas por el nivel departamental y el municipal, pero ya en estos niveles es adecuada a las prioridades de atención. Las fuentes de información de donde se obtienen las necesidades son: los padres de familia a nivel de las escuelas y los miembros de la sociedad civil en el caso de los Consejos Educativos Municipales en los municipios descentralizados. Los planes así elaborados, recogen las ideas, las necesidades, los proyectos y las metas a alcanzar por el municipio y la escuela en función de la cobertura y la calidad.

    En la definición de los planes educativos, en aquellos municipios descentralizados, participan los alcaldes, miembros del concejo municipal, los padres de familia, los maestros, la representación de la iglesia, de notables y la empresa privada. En el caso de los Centros bajo el programa de Autonomía Escolar, son los padres de familia, los maestros y los alumnos del Consejo Escolar Directivo, quienes en conjunto con los Directores y Subdirectores, trabajan en función de la elaboración y aprobación del plan anual del centro. En los centros bajo el régimen centralizado, los planes son elaborados generalmente por el Consejo de Dirección con la participación del Consejo Escolar Consultivo.

    La principal fuerza orientadora del servicio educativo en Nicaragua es la demanda presentada por padres de familia fundamentalmente, ya que ellos solicitan a las estructuras municipales de educación la atención de la demanda que tienen de niños en edad escolar de sus comunidades o barrios; la capacidad de respuesta a estas demandas está sujeta a las posibilidades presupuestarias del MED y del gobierno local a través del Fondo Social de Emergencia.

    Los mecanismos institucionales para identificar las preferencias de los usuarios en la formulación de planes y programas son estrictamente informales, ya que se brinda la oportunidad a los Consejos Escolares y a los Consejos Educativos Municipales para que puedan establecer las formas de cómo obtener de la comunidad educativa los insumos necesarios para hacer un plan adecuado a la realidad del centro y municipio.

    La principal limitación que tiene el sistema educativo para adecuar la oferta con la demanda educativa es de orden presupuestario, ya que el presupuesto asignado a la educación en Nicaragua no es el adecuado para atender la demanda que tenemos actualmente.

    La principal fortaleza del servicio educativo prestado por los agentes locales es el control social ejercido por los órganos representativos de la comunidad educativa: Consejos Escolares Directivos, Consejos de padres de familia y los Consejos Educativos Municipales. Estos controlan los ingresos y egresos que tiene el centro educativo y el Municipio relacionado con los fondos educativos ya sean los provenientes del Estado o por aportes de la comunidad. La principal debilidad es la falta de unidad en la toma de decisiones a nivel de estos órganos colegiados (padres de familia – maestros). En el caso del servicio educativo prestado por el nivel central, la principal fortaleza es la capacidad técnica de sus funcionarios en todas sus dependencias y la principal debilidad es la burocracia administrativa en algunos trámites que afectan directamente a los facilitadores de la educación.

    En aquellos municipios descentralizados donde funciona el Consejo de Educación Municipal como órgano local en la toma de decisiones a nivel de la educación municipal, los alcaldes, representantes de las iglesias, las asociaciones de padres, los maestros, los notables, la empresa privada, participan directamente en la ejecución de políticas locales educativas y en la elaboración de los planes municipales de educación. En los centros autónomos donde funciona el Consejo Escolar Directivo, los padres de familia, los maestros, los alumnos, la dirección del centro, participan y deciden sobre las metas a cumplir en el año en las diferentes áreas. Cada uno de estos representantes, participa responsablemente y asume su rol de una manera eficaz e interesante.

     

    2. Administración de la educación

    El Ministerio de Educación ha transferido a las unidades descentralizadas todas aquellas funciones administrativas de forma tal que sean estas unidades las que de una forma independiente administren sus recursos (determinar egresos, contratación y despido de maestros y personal administrativo, elección del director); al mismo tiempo le ha otorgado a estas unidades, la capacidad para poder incidir en los aspectos pedagógicos siguientes: definición de sus propias metodologías didácticas, sus normas de evaluación tanto en el campo de la enseñanza como a los docentes y personal en general, así como la determinación de sus libros de texto, todo esto con el fin de buscar mayor eficiencia y eficacia del gasto educativo.

    En nuestros dos programas de descentralización, participan activamente en la administración del servicio educativo los Consejos de Educación Municipal y los Consejos Escolares Directivos. Los Consejos Educativos Municipales tienen la facultad de vigilar los procedimientos administrativos en relación a la contratación y despidos de maestros y personal en general, elegir a directores, gestionar recursos para la educación, crear iniciativas para el apoyo a las escuelas y personal docente, adecuación del calendario escolar. Los Consejos Escolares Directivos, tienen amplias funciones: adecuar los programas de asignatura, crear nuevas asignaturas en el plan de estudio, seleccionar sus libros de textos, identificar, formular y controlar los proyectos de mantenimiento en las instalaciones físicas, contratar y despedir maestros y personal en general, elegir a su director, determinar los egresos, determinar normas de evaluación al desempeño de docentes y personal, así como determinar normas de evaluación de los alumnos, etc. En todas estas funciones, estos órganos colegiados toman decisiones.

    En el momento no tenemos una cifra precisa de cuál es el valor aproximado de los aportes que brindan las organizaciones de la sociedad civil, de las municipalidades, etc.; pero sí podemos decir que es un aporte muy valioso en: el pago de maestros, aporte de materiales e insumos para la construcción de escuelas, gestión ante la demanda, etc.

    Los incentivos que ofrece el gobierno nacional para la participación de los agentes locales en la gestión y en la administración de la educación, actualmente consisten en la adjudicación de proyectos de construcción y/o mantenimiento de los planteles escolares, ya que estos proyectos se canalizan con la participación directa de los Consejos Escolares Directivos. Al mismo tiempo se creó un incentivo al desempeño para maestros rurales, controlado por los padres de familia por medio de la asistencia del maestro y la retención que éste tiene de sus alumnos. Por parte de los gobiernos locales no existe ningún tipo de incentivo. La eficacia que han tenido estos incentivos es el mayor grado de participación y apropiación de los Consejos Escolares Directivos en sus funciones dentro de las escuelas.

    El principal obstáculo que impide la participación de la sociedad civil en la gestión y administración educativa, son las campañas lanzadas por movimientos políticos partidarios (sectores de izquierda) en contra de la descentralización y principalmente del programa de la Autonomía Escolar. Campañas publicitarias han logrado aclarar a la sociedad civil y comunidad educativa sobre los objetivos del programa.

    El nivel de cultura organizacional de la sociedad civil, se considera uno de los factores claves para la participación activa y decidida de ésta en los asuntos educativos. En nuestra sociedad, y específicamente la comunidad educativa alrededor de un centro escolar, empieza a tener participación a través de estructuras creadas para tal fin: los Consejos Escolares Directivos.

     

    3. Financiamiento de la educación

    En la actualidad, el Ministerio de Educación es la institución responsable de la administración de los fondos destinados a educación a través del presupuesto general de la República. Tal es así, que para dar paso a los programas de descentralización, el Ministerio ha creado mecanismos de transferencias hacia las unidades descentralizadas, llámese Municipio y Centro Autónomo. Dichas transferencias son solicitadas por el MED y entregadas directamente por el Ministerio de Finanzas vía cheque fiscal o vía cuenta corriente a las unidades descentralizadas.

    En el año 1997, el Ministerio de Educación creó una fórmula de transferencia para los Centros Autónomos, la cual determina un costo por alumno. Dicha fórmula para su ejecución toma en cuenta parámetros como: matrícula, tasa de deserción, alumnos por maestro, cantidad de personal administrativo, sueldos promedio y otros gastos administrativos (agua, luz, etc.). En su aplicación efectiva, se valora el nivel de equidad que debe existir; es así que la misma fórmula al aplicarse, toma criterios diferentes para aquellos centros que están en zonas rurales, centros pequeños, etc.

    Esta transferencia es administrada directamente por el Consejo Escolar Directivo en los centros autónomos y por el Consejo de Educación Municipal en los municipios descentralizados; ellos, de acuerdo a sus necesidades, pueden utilizar la transferencia e inclusive si hay ahorros de la misma pueden decidir sobre los mismos.

    Otra fuente de financiamiento importante, es la que los padres de familia aportan de manera voluntaria a las escuelas. Esta, en algunas escuelas, ha sido casi igual o mayor que la transferencia que le asigna el Estado, de estos fondos también el Consejo Escolar Directivo puede disponer y tomar decisiones sobre ellos.

    En relación al nivel de gobierno que capta los recursos con los cuales se financia la educación es el gobierno central a través del Ministerio de Finanzas, el que distribuye a las instituciones según el presupuesto asignado a cada una de ellas.

    Actualmente, el gobierno nacional no efectúa transferencias a los gobiernos subnacionales; a través de experiencias sectoriales de descentralización, cada institución solicita al MIFIN, entregar las transferencias asignadas a cada Gobierno Municipal, quien es el que lleva el control financiero de éstas.

    Los gobiernos subnacionales tienen amplia libertad de poder asignar recursos propios al sector educativo, muchas veces el problema es por la falta del recurso; en los municipios descentralizados, generalmente ellos invierten sus recursos en el pago de maestros de primaria fundamentalmente, en construcción y reparación de escuelas, dotación de pupitres, etc.

    En educación, la asignación de los recursos del presupuesto público, se caracteriza por ser una transferencia destinada en un mayor porcentaje al pago de maestros y en un mínimo porcentaje para el pago de servicios básicos. Dicha transferencia es susceptible en función de la retención escolar y de la matrícula obtenida; es importante destacar que en Nicaragua del presupuesto asignado a educación, el 80% aproximadamente es utilizado para salario de los maestros.

    Los gobiernos municipales pueden gestionar el apoyo de la sociedad civil a la educación, al mismo tiempo, pueden ejercer un control sobre los mismos a partir de tener Consejos Escolares Directivos verificando los niveles de ingresos y egresos en cada centro educativo y recibiendo información económica cada mes; este mecanismo se da en los municipios descentralizados; en los no descentralizados, los centros escolares tienen que informar de sus ingresos a las estructuras administrativas del MED a nivel municipal.

     

    4. Control y evaluación de la educación

    En el caso de la descentralización educativa en Nicaragua, la creación de órganos representativos de la comunidad educativa, llámense Consejos Escolares o Consejos Educativos Municipales, tiene como función fundamental supervisar y controlar los recursos que son destinados al Municipio o al Centro escolar por el nivel central.

    En el caso de los Centros Autónomos, son los Consejos de padres de familia y los Consejos Escolares, los que hacen el control social de las transferencias entregadas por el nivel central; en el caso de los municipios descentralizados es el alcalde, los representantes de maestros, de padres de familia, de la iglesia y de la empresa privada los que piden cuentas de la administración de estos recursos. Actualmente dichos controles son numérico-formales.

    Si, dado el caso, se presentan denuncias a las estructuras administrativas municipales de corrupción en el uso de los fondos de la escuela, dicha estructura investiga el caso y comprobado el hecho, se sanciona administrativamente sin perjuicio de su posterior proceso por la vía judicial.

    En la actualidad, un municipio descentralizado que está recibiendo una transferencia para el gasto educativo, puede celebrar convenios de Autonomía Escolar con un centro de su municipio que así lo desee. Las subvenciones a centros generalmente se canalizan por el nivel central del Ministerio de Educación. La vigilancia sobre el uso de estos fondos lo hacen las estructuras administrativas del nivel municipal, departamental y nacional.

    Al ir dando autonomía a los propios centros escolares y delegando la administración de la educación a los gobiernos municipales, se vuelve crucial que el Ministerio de Educación valore el funcionamiento de las instituciones educativas, así como el curriculum y el impacto que éste tiene en el aprendizaje de los educandos. Por esta razón, se ha creado el Sistema Nacional de Evaluación, el cual tiene los siguientes componentes: el Sistema Nacional de Pruebas Estandarizadas de Aplicación Centralizada, el Sistema Nacional de Desarrollo Institucional, la Evaluación del Curriculum, la Evaluación de Programas y Proyectos, etc.

    Actualmente, el programa de Autonomía Escolar se encuentra en evaluación; en la misma se han involucrado los representantes de la comunidad educativa: directores, miembros de los Consejos Escolares, padres de familia no miembros de los Consejos, docentes, y es con ellos que se ha percibido un sentimiento de mayor control sobre las decisiones relativas a la administración de los recursos de la escuela. Aunque hemos valorado como efectiva la participación de los padres, maestros y alumnos en las decisiones de la escuela, es necesario dar mayor capacitación a estos actores, para que asuman con mayor beligerancia sus atribuciones.

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