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Experiencia de descentralización de la educación en la República Dominicana

Francisco Cruz Pascual, Cástulo Reyes Pozo y Vicente Hugo de Láncer - (Secretaría de Estado de Educación y Cultura)

I. Breve introducción

La Delegación Oficial de la Secretaría de Estado de Educación y Cultura de la República Dominicana, expresa un profundo agradecimiento a los organizadores de este magno evento.

Esta distinguida ocasión nos permite intercambiar experiencias, rectificar líneas y sobre todo aprender nuevas lecciones de modernización, participación y eficiencia de los sistemas educativos de los países miembros del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).

Así entendido, reconocemos que esta ocasión consolida los principios y las bases mismas de la cooperación Latinoamericana y Caribeña a favor de una educación de calidad y promotora de la gobernabilidad democrática que exigen los tiempos en este vertiginoso final de siglo.

En el marco de esta contextualidad, nos permitimos presentar, de manera muy breve, lo que ha sido el proceso de descentralización y de la participación comunitaria en el contexto de la transformación educativa en la República Dominicana, promovida por un espacio plural y eminentemente participativo, conocido en el ámbito dominicano, como Plan Decenal de Educación.

Este plan, concebido en 1992 con una perspectiva operacional fijada para el año 2002, no es más que el resultado de un complejo proceso de consultas y participación de todos los sectores que conforman los perfiles sociales, económicos y políticos de la nación, con el propósito de conocer la realidad educativa del país y propiciar un proceso participativo de planificación y acción concertada, acorde con los desafíos del nuevo siglo y de cara al desarrollo dominicano.

Conviene resaltar que el aporte más innovador y significativo de esta Consulta Nacional y del propio Plan, lo constituye, precisamente, el mandato del Primer Congreso del Plan Decenal, en el sentido de propiciar un proceso de descentralización de la gerencia educativa, bajo la modalidad de desconcentración progresiva de responsabilidades gestionarias del sistema hacia Direcciones Regionales, que habrán de asumir dicho proceso en base a la participación comunitaria y a la presencia permanente de los diferentes sujetos sociales que interactúan en el seno de las comunidades locales.

Está entonces claro que, en el caso dominicano, la reforma y la transformación educativa es el resultado genuino de un proceso de concertación y alianzas intersectoriales a favor de una educación más cónsona con los avances de la ciencia, la tecnología y los avances democráticos del país.

II. Proceso de descentralización: naturaleza, propósitos, inconvenientes y alcances

La decisión de iniciar en el país un proceso de descentralización del sistema educativo partió del reconocimiento y asunción de cinco elementos fundamentales:

i. El crecimiento de la matrícula escolar pública y privada a nivel nacional.

ii. Existencia de una pesada e infuncional organización del sistema educativo, que operaba sobre la premisa de la centralización, como resultado lógico de una cultura política en franca decadencia.

iii. Emergencia y fortalecimiento de una nueva cultura democrática en el marco de la sociedad civil.

iv. Gran convergencia nacional en reconocer las penurias del sistema educativo, frente a un mundo cambiante, mercados más exigentes, nuevos esquemas de integración y de conducción de política.

v. Un consenso cada vez más generalizado en lo concerniente a la valoración económica, política y social de la educación.

Propósitos

Estas razones entre otras, motivaron que el país repensara su sistema educativo, en el sentido de buscar nuevos criterios organizacionales y funcionales, que facilitaran el involucramiento de las comunidades y sus múltiples sujetos sociales en lo relativo a la gestión participativa de los centros escolares.

Se trataba, en consecuencia, de reinventar la escuela necesaria en el contexto de una redistribución social de responsabilidades locales, a favor de una intervención efectiva en el proceso de toma de decisiones en materia educacional.

Este repensar y reinventar la Escuela, tuvo desde sus inicios una gran meta, expresada de manera clara y distinta en el cuarto objetivo del Plan Decenal de Educación. Se trataba entonces de lograr una participación efectiva y organizada de la sociedad en general y de los padres y madres de familia en particular, en la gestión del proceso educativo a nivel de todos los centros docentes públicos y privados del país.

Este gran propósito implicaba asumir los propósitos siguientes:

i. Lograr la participación de las comunidades en la planificación y gestión escolar.

ii. Incorporar a los padres y a las madres en la gestión de todos y cada uno de los centros escolares del país.

iii. Lograr el establecimiento y el funcionamiento adecuado de las Juntas Distritales de Educación y Cultura en todo el ámbito escolar nacional.

iv. Establecer y consolidar Consejos Escolares en todos los Centros Educativos.

v. Establecer un sistema de capacitación contínua de los diferentes sectores sociales involucrados en el proceso de descentralización, con el fin de que éstos aumenten su capacidad perceptiva y operacional sobre la gestión escolar.

Inconvenientes y alcances

Para el logro de los propósitos antes mencionados, así como para la asunción de los desafíos referidos, era necesario superar un gran inconveniente: una Ley de Educación arcaica de 1951, que respondía a una contextualidad antidemocrática, felizmente superada por el pueblo dominicano.

En este sentido, se emprendieron de manera concertada dos estrategias básicas: Una, involucrar a toda la comunidad educativa del país, al empresariado, a las iglesias y al resto de la sociedad civil, en la concepción y elaboración de un proyecto de Ley de Educación que superara la obsolescencia del orden jurídico vigente entonces y que respondiera a los reclamos de un nuevo ordenamiento de la Educación nacional. La otra estrategia consistía en propiciar una base legal de transición, que permitiera establecer una estructura participativa que a su vez posibilitara el curso de la transformación educativa, reclamada por la sociedad y por la comunidad educativa nacional.

A estos fines, se emite la Orden Departamental No. 10’93, mediante la cual se establece una estructura de transición en las diferentes Oficinas Regionales y Distritales y se amplía su cobertura de servicios a la comunidad.

Esta Ordenanza permitió una nueva estructura del sistema, expresada de la forma siguiente1:

  • Una división de Descentralización y Control de la Educación, dependiente de la Subsecretaría de Educación que funciona en la sede central y tiene alcance nacional.
  • Un departamento de Participación Comunitaria que depende de la División de Descentralización y Control de la Educación.
  • Un coordinador de Participación Comunitaria en cada una de las 11 Direcciones Regionales. Este coordinador es asesorado por el Departamento de Participación Comunitaria.
  • Un Supervisor Adjunto de Participación Comunitaria en cada uno de los 82 Distritos Educativos. Este Supervisor es asesorado por el Coordinador Regional de Participación Comunitaria y su trabajo inmediato es con las asociaciones de padres, madres, tutores y amigos de la escuela de cada Centro Educativo y con las Juntas Administrativas Distritales.
  • Las Juntas Administrativas Distritales (JAD’s), órganos conformados por líderes comunitarios representantes de la sociedad civil, representantes de padres, de los profesores, de los estudiantes y autoridades educativas. La función principal de estas Juntas es de apoyar la gestión de los Distritos Educativos.
  • Las Juntas Directivas de Padres a nivel de los Distritos, organismos que representan en los Distritos a las Asociaciones de Padres de la Jurisdicción.

III. Otras modalidades de participación comunitaria en la gerencia educativa

Otra modalidad de gerencia participativa a favor de una administración transparente del patrimonio escolar y de una búsqueda más focalizada de la calidad educativa, lo constituye la creación y funcionamiento de dos comités de apoyo al mantenimiento físico de los Centros Educativos: nos referimos al Comité Distrital de Mantenimiento Escolar (CDME) que opera en el contexto de un Centro Educativo específico y al Comité Escolar de Mantenimiento (CME), cuyo ámbito de operación se circunscribe a un centro escolar específico.

Estos comités tuvieron origen en un esfuerzo conjunto del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM) y la Secretaría de Estado de Educación, los cuales, mediante el financiamiento de programas de mantenimiento y reparaciones menores en escuelas básicas del país, transferían fondos (BID) y materiales (BM) a dichos comités con el propósito de que éstos asumieran los trabajos de mantenimiento y reparación de los Centros en áreas deprimidas del país2.

Esta experiencia en el manejo transparente de mantenimiento de materiales y recursos financieros a favor de una mejor escuela, constituye uno de los éxitos más significativos alcanzados en el proceso de integración de la comunidad a la causa escolar dominicana3.

Estas últimas modalidades de participación comunitaria en la gestión escolar descentralizada, así como la modalidad de Juntas Distritales de Educación y Cultura y la modalidad de las Asociaciones de Padres, Madres, Tutores y Amigos de los Centros Educativos, van más allá de la simple asociación.

Estos actores colectivos asociados a la gerencia escolar, son ejemplos de integración, organización, política social cotidiana, retroalimentación y rendición de cuentas.

IV. Descentralización de la gestión educativa en un nuevo contexto de reformas y transformaciones públicas

Como es lógico entender la descentralización en tanto proceso de organización y gestión no opera en el vacío; por propia naturaleza, conlleva un proceso de ruptura y de reingeniería del poder, que conduce a su vez a una redistribución de responsabilidades y a un virtual reposicionamiento de la nueva institucionalidad democrática.

En este sentido, descentralizar implica propiciar una nueva cultura y esto implica, a su vez, el reconocimiento de una necesidad que no puede faltar en este análisis, nos referimos a la voluntad política y a la búsqueda de mecanismos que viabilicen en términos concretos estos propósitos.

Conviene decir que el Gobierno dominicano, encabezado por el Dr. Leonel Antonio Fernández Reyna, asume el principio de la descentralización como una de sus estrategias centrales, como parte significativa de su concepción política sobre el Estado moderno y como un mecanismo esencial para la construcción colectiva de una nueva democracia.

La principal nota distintiva de este nuevo contexto político lo constituye el hecho de que el Gobierno actual valora y asume la experiencia de la descentralización iniciada en el país en 1992, y la incorpora como suya a los propósitos de sus prioridades fundamentales; nos referimos a la actual reforma y modernización del Estado.

De lo anterior se infiere, que la experiencia de descentralización de la educación dominicana, cobra sentido en el marco de la reforma y modernización del Estado, que en estos momentos orienta el gobierno central con la participación de amplios sectores de la sociedad civil, tendiente a redefinir y redimensionar el ámbito y el estilo de acción del Estado, de cara a una administración pública más transparente y de mayor eficiencia.

Para los comisionados de la reforma y modernización del Estado, la descentralización de la educación, implica entre otros puntos, propiciar empujes similares en otros ámbitos del poder comunitario, como son: Poderes Municipales, descentralización del Sistema Nacional de Salud, juntas provisionales de planificación, Comité de Mejoramiento barrial, etc.

Bajo este nuevo paradigma de gestión pública, la descentralización de la educación se sustenta en una clara lógica democrática y participativa, que privilegia la autonomía gradual y la toma de decisiones en lo concerniente a cuatro puntos fundamentales:

  • Redistribución de responsabilidades.
  • Asunción consciente y responsable de poderes delegados.
  • Manejo de recursos acorde a un presupuesto específico, así como a propósitos y metas esperadas
  • Rendición de cuentas y asunción de responsabilidades civiles como mecanismos ordinarios de prevención contra el grave delito del uso indebido de fondos públicos.

Estos cuatro puntos estratégicos se inscriben en la lógica de la evolución más reciente de los sistemas educativos de la Región, en el sentido de buscar modelos más eficaces de administración educativa, más flexibles ante las exigencias del diario vivir y a la vez mucho más exigentes con los resultados esperados.

Como se puede observar, estamos ante un paradigma que propicia la administración por resultados y que ve en la participación comunitaria y en el mismo proceso de descentralización, una oportunidad y un mecanismo estratégico para propiciar e impulsar una cultura de la legalidad, de la transparencia y de la eficiencia, a partir de una confianza en las instituciones públicas, así como en la relación entre el Estado y la sociedad civil.

Tanto a nivel nacional como a nivel regional, las comunidades cobran confianza en sí mismas y propician legítimas luchas sociales en pro de fortalecer sus instituciones y lograr con ello mejor calidad de vida y mayor eficiencia en sus administraciones locales.

Cabe resaltar, que en el marco de las aspiraciones de estas lides locales, se destaca la relevancia de la problemática educativa, básicamente en sus aspectos gestionarios y en la variable que propicia la descentralización.

Aspiramos en este sentido fortalecer un proceso de descentralización educativa más exigente en sus tareas específicas, más ágil en su gestión, más asertivo en el manejo de conflictos locales y más identificado con los perfiles socioculturales de la Región.

Estas aspiraciones alcanzan su mayor consistencia, al momento en que la Secretaría de Estado de Educación y Cultura, acogiendo los lineamientos de la Comisión de Reforma y Modernización del Estado y un mandato especial del Señor Presidente de la República, hace sensibles esfuerzos en el sentido de propiciar y fortalecer un proceso de descentralización educativa, que conlleve a la gobernabilidad del propio sistema educativo y contribuya a su vez con el desarrollo y consolidación del sistema democrático dominicano.

V. Factores condicionantes que dificultan la comprensión y desenvolvimiento de la descentralización educativa en la República Dominicana

La diversidad de soluciones propuestas por la comunidad educativa nacional y por la propia Comisión de Reforma y Modernización del Estado ante la descentralización del sistema educativo, está sensiblemente mediatizada por la cultura política y por una serie de factores condicionantes que dificultan la velocidad de los cambios y la propia comprensión de los mismos.

Todo esto, claro está, dificulta pero no impide la buena marcha de los propósitos de la descentralización. Del conjunto de estos múltiples factores a superar podríamos señalar en términos generales los siguientes:

a) Condicionantes histórico-contextuales

Los sistemas educativos son el reflejo de las circunstancias históricas y culturales de los países y de sus sociedades. En la medida en que esas circunstancias evolucionan, el sistema educativo cambia. Se trata, por tanto, de un proceso cuyo análisis quedará incompleto si se considera de forma estática prescindiendo de los antecedentes que han condicionado la situación en un momento dado. Así pues, sólo el análisis desde la perspectiva de una evolución temporal permitirá distinguir la importancia, la magnitud de cada uno de los momentos del proceso.

b) Las tensiones en el sistema político

El pueblo dominicano como muchos otros pueblos de la Región está altamente politizado y este grado de partidización de la conciencia política, fragmenta las acciones en espacios comunes, como es precisamente el caso de la educación.

A pesar de que en términos generales, los grandes partidos concertaron con el resto de la sociedad civil, en el sentido de propiciar la transformación del sistema educativo, hasta llegar a pactar con todas las fuerzas sociales, constituyendo ésto un caso de excepcionalidad en la historia de las concertaciones y alianzas, aún persisten a niveles de las praxis locales, posiciones partidarias que dificultan muchas veces el curso de las acciones concertadas a favor de una gestión conjunta que consolide la descentralización en el marco de la gobernabilidad.

c) Mecanismos financieros

Quizás sea este elemento el de mayor preocupación a la hora de traducir a la acción, la filosofía y el principio de descentralización. Una cultura centralizante en la ejecución del gasto público, una falta de experiencia local en lo relativo a la administración de recursos frescos, una cultura de entuertos y vicios en lo relativo al uso diáfano de fondos, tanto en la experiencia de Estado como en algunos sectores de la sociedad civil, todas estas percepciones, dificultan la decisión definitiva en lo concerniente a la transferencia de los fondos que sustenta el innovado proceso de descentralización.

d) Ventajas y grado de desarrollo desigual de las regiones

La República Dominicana tiene una gran ventaja a la hora de fortalecer institucionalmente la descentralización. La lengua es el castellano y las diferencias sociolécticas, no conforman barreras comunicacionales.

Otra gran ventaja lo constituye el hecho de que a pesar de tener una gama amplia de manifestaciones socio-culturales, producto de nuestra propia formación etno y socio-histórica, esta diversidad tampoco constituye barrera alguna para propiciar un desarrollo armónico entre regiones que sirven de escenarios a la descentralización de la educación.

Sin embargo, no podemos decir lo mismo con el grado de desarrollo de las macroregiones del país. La región suroeste, la más cercana al hermano país de Haití, es la más deprimida, la que presenta mayores desigualdades sociales y además la que tiene por razones geográficas, las mayores dificultades de integración interterritorial.

Estos factores conforman todo un conjunto de dificultades, obviamente superables, que deberán registrarse en la agenda de reformas y transformación inmediata, tanto de la cartera de Educación como en la propia bitácora administrativa del Gobierno Central de la República.

 

VI. Perspectivas de la participación comunitaria en la República Dominicana y una breve conclusión

En estos momentos las perspectivas de la descentralización educativa en la República Dominicana, se perfilan en el orden de las siguientes acciones:

  1. Continuidad ascendente del proceso de desconcentración hacia la descentralización, dotando cada vez más, a los organismos regionales y municipales, de las competencias enmarcadas en los planes, programas y proyectos propios de la coyuntura actual y futura.
  2. Persistencia en el apoyo al surgimiento y consolidación de estructuras comunitarias, cuyos propósitos se enmarquen en la línea descentralizada y de trabajo para el desarrollo humano integral y regional.
  3. Continuidad en las iniciativas comunales, plasmadas en proyectos educativos que beneficien las escuelas y la comunidad, en áreas como actividad socio-cultural, alimentación escolar, mantenimiento de infraestructuras, distribución y cuidado de libros de textos, aportes a la transformación curricular, rendimiento académico, desempeño docente, control de deserción, ausentismo y repitencia, seguimiento al fenómeno de apadrinamiento de las escuelas normales.
  4. Capacitación en participación y gestión comunitaria como una estrategia permanente de calificación para la excelencia administrativa de los procesos educativos y del manejo de los fondos públicos.
  5. Promoción, a través de los medios posibles, de la cultura de participación comunitaria, para que dicha experiencia sea emulada por las demás instancias, tanto gubernamentales como de carácter social y popular, en aras de contribuir al desarrollo de nuestro pueblo.

Lo más importante de todo es la firme voluntad política de parte del Gobierno dominicano de asumir la modernización del sistema educativo, su democratización y sus mecanismos de eficiencia y la decisión de la SEEC de asumir estos desafíos. Nos resta reconocer el nivel de conciencia que tiene la comunidad educativa nacional en torno a estos compromisos y la decisión de la Cooperación Técnica Internacional en lo relativo a apoyar este proceso de descentralización, por vía de mecanismos concertados a través de planes, programas y proyectos educativos.

Estamos convencidos de que este encuentro regional, nos favorece, nos da luz y nos potencializa el ánimo para seguir avanzando en la línea de la descentralización.

Todo esto tiene sentido y pertinencia ahora cuando en el escenario dominicano, se escucha constantemente la voz del Presidente, proclamando que ha llegado la hora de la Escuela.

Socialicemos esa voz. Os invitamos a hacerla propia y a decir con decisión que verdaderamente para nuestro continente y para todo el Caribe, ésta es la hora de nuestras Escuelas.

NOTAS

1 Al momento de elaborar esta ponencia las autoridades centrales de la SEEC, habían hecho algunos cambios a la estructura inicial. Por ejemplo, ahora existen 16 Regionales de Educación y 95 Distritos Educativos. La Oficina de Participación Comunitaria fue elevada a categoría de Dirección General y sus alcances contemplan el control de todas las instancias legales de participación comunitaria en los Centros Educativos. Desapareció la División de Descentralización y Control de la Educación.

2 Eddy Ceballos: Mantenimiento Escolar con Participación Comunitaria, un Ensayo de Descentralización. Sto.Dgo. Rep. Dom. 1995.

3 Francisco Cruz Pascual: Impacto del Subprograma Piloto de Mantenimiento Escolar con Participación Comunitaria en los Distritos Educativos 10-06 y 10-07 de la Dirección Regional de Educación 10 de Santo Domingo II, Tesis de Maestría. Santo Domingo. 1997. Este trabajo de investigación constituye hasta el momento el abordaje técnico más acabado y mejor concebido sobre la problemática de la participación comunitaria en la modalidad de Comité de Mantenimiento en la República Dominicana.

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