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Estado actual, desafíos y estrategias de la descentralización de la educación en la región

Fernando Rojas Hurtado

1. La descentralización: del discurso a los hechos

Todos los países participantes postulan, en mayor o menor grado, la política de descentralización de las funciones del Estado, entre ellas la de la devolución de la educación a los niveles subnacionales de gobierno. Puede decirse que la tendencia a la descentralización no ha perdido vigor, si bien ha operado más lentamente que lo que pudo esperarse cinco o diez años atrás.

Sin embargo, ha avanzado más, en la ley y en los hechos, la descentralización de los recursos que la descentralización de los servicios. Los ministerios de Educación mantienen generalmente sus estructuras y no es todavía evidente cómo pueden reorganizarse. Los precedentes de otros países de la región no brindan todavía suficientes luces 1. En general, los ministerios de los países participantes se debaten entre sus funciones tradicionales y las nuevas funciones de la regulación, la política, los incentivos, la vigilancia, la evaluación y la asistencia técnica. La combinación de funciones tradicionales con nuevas funciones los ha desdibujado, les ha restado eficacia y los ha hecho generalmente más ineficientes. Todo ello con repercusiones sobre la motivación y la seguridad de su personal, especialmente su personal de nivel decisorio de la política y de la estructura administrativa. Parecería que supiéramos ya cómo reorganizar los ministerios (hacia la reforma educativa, las normas, la regulación, el monitoreo, la compensación y la asistencia técnica); pero no es todavía obvio cómo llegar a una reorganización.

La descentralización de la educación ha chocado además con la dura realidad de la insuficiencia de los recursos locales. Si los municipios de los países participantes fueran a asumir efectivamente el gasto educativo, coparían seguramente la totalidad de sus presupuestos. Amen de que sus recursos administrativos no parecen preparados para asumir la tarea.

La intervención de los Fondos de Inversión Social (FIS) y la transferencia de ciertos componentes del servicio a los gobiernos subnacionales o a las comunidades ha roto las posibilidades de un servicio integral. La intersectorialidad sólo se consigue parcialmente en la atención preescolar. Pero todavía no conseguimos una atención integral o intersectorial hacia los jóvenes.

2. La descentralización: lugar común, caminos y avances desiguales

El hecho de que todos o la mayor parte de los países participantes propugnen la descentralización de la educación, esconde, sin embargo, notorias diferencias entre uno y otro país.

Algunos países, como El Salvador, Guatemala o Nicaragua, han concebido y aplicado la descentralización como transferencia de algunas de las responsabilidades del gobierno nacional a los planteles educativos, es decir, a las escuelas o los colegios. Y las comunidades han dado muestras de enorme capacidad de apersonarse y apropiarse de sus nuevas responsabilidades, incluidas algunas responsabilidades de aporte o de financiación. Otros, por el contrario, la entienden como transferencia de responsabilidades al municipio. Y, de hecho, en casi todos los países el municipio viene asumiendo ya responsabilidades de financiación y supervisión de la educación, aun cuando estas responsabilidades no le han sido atribuidas por ley. Este es un dilema presente en el resto de América Latina, donde, además, se combina con el dilema del nivel adecuado para la descentralización: Argentina ha descentralizado hasta el nivel intermedio (la provincia) y así parece hacerlo también Venezuela; Brasil, Colombia y Chile lo hacen al municipio. México continúa altamente centralizado.

Algunos países comienzan a apuntar al desarrollo de una política integral, que armonice la demanda y la oferta de las instalaciones escolares (la infraestructura) con la de maestros, textos, equipos y capacidad administrativa de los planteles. Y, por este camino, buscan restablecer, de alguna forma, el vínculo entre el Ministerio de Educación y los fondos de emergencia social (los conocidos FIS) o entre ambos y los actores locales (comunidades, autoridades municipales).

Algunos países han otorgado responsabilidades y recursos a las organizaciones comunitarias o de beneficiarios del servicio (las delegaciones y los comités de padres de familia, por ejemplo), mientras otros han condicionado esta autonomía a la coordinación u orientación de los alcaldes. El trípode Gobierno Central (generalmente desconcentrado), Gobierno Local y comunidades u organizaciones de la sociedad civil no siempre marcha adecuadamente. Sabemos que encierra un potencial; pero tenemos que encontrar cómo o bajo qué circunstancias se explota mejor este potencial.

Algunos han subrayado la descentralización del mantenimiento de las instalaciones escolares mientras otros conservan esta responsabilidad en el Ministerio de Educación o la mantienen acéfala en la práctica.

Algunos han descentralizado la formulación del curriculum mientras otros lo mantienen altamente centralizado. Es un tema que cobra especial importancia en países de fuertes comunidades étnicas o de elevada diferenciación regional.

En algunos países los sindicatos (nacionales) de maestros permanecen más fuertes que en otros.

3. Los desafíos

En vista de que el proceso de la descentralización de la educación se encuentra todavía en estado incipiente, y en vista también de la gama de experiencias variadas que ofrece la región, es pertinente proponer algunos desafíos comunes que deberán ser atendidos en los próximos años. Nótese que estos desafíos son premisas esenciales para elevar la cobertura y mejorar la calidad de la educación; pero constituyen nuevos retos, para los cuales no basta la estructura ni son suficientes las funciones tradicionales de los ministerios de educación.

(1) La reorganización institucional del nivel central, especialmente del Ministerio de Educación, pero también de los fondos de emergencia o de inversión social. El reto consiste en imprimirles el carácter de las nuevas responsabilidades del gobierno central, en reconstituir sus estructuras y su personal, en desarrollar nuevos sistemas de información, seguimiento y evaluación, en motivar a su personal para la realización de las nuevas funciones.

(2) La financiación de la descentralización y de la reforma educativa concomitante con la descentralización. Puesto que los municipios no cuentan con los recursos suficientes para realizar el gasto educativo, ¿qué responsabilidades de financiación del gasto caben al gobierno central (mediante transferencias, contratos o subsidios) y cuáles al sector privado, ya se trate de las comunidades (incluidas las comunidades más pobres), las empresas o las demás organizaciones propias de la sociedad civil ¿Cómo conciliar las transferencias destinadas a la educación con las transferencias fiscales ya existentes ("block grants", impuestos compartidos, etc.) y con las transferencias que se dan por la vía de los fondos de inversión social o de los fondos de emergencia? Recuérdese, por lo demás, que la única forma de explotar al máximo las posibilidades de la descentralización estriba en liberar la creatividad de las comunidades y de los agentes locales o regionales de manera que ellos se apropien gradualmente del servicio e introduzcan innovaciones técnicas en la producción del servicio y en la asignación de los recursos.

(3) ¿Cómo conciliar las prioridades nacionales (por ejemplo, de compensación, de focalización) con las prioridades locales o regionales? Un menú muy cerrado de opciones restringe la autonomía local o regional; pero un menú muy abierto puede llevar a la desfinanciación de la educación. ¿Conviene, por ejemplo, someter el gasto educativo a la competencia con otras opciones o preferencias de gasto de la comunidad o del municipio?

(4) ¿Cómo conseguir la transparencia en el gasto educativo? ¿Qué papel cabe al Ministerio? ¿Cuál al gobernador o al alcalde? ¿Cuál a las comunidades? ¿Cómo montar los sistemas de información que se requieren para una función compartida de control y de vigilancia?

(5) ¿Cómo desarrollar gradualmente la descentralización? Países como Brasil (Minas Gerais y otros estados) y Nueva Zelanda han mantenido el manejo del gasto de funcionamiento en el Estado; pero han transferido a los consejos o comités locales la selección del director de la escuela. E incluso se ha permitido (municipios mexicanos) que las autoridades locales otorguen estímulos a los maestros.

(6) De manera más general, ¿cómo conciliar el financiamiento público con la gestión privada? Chile, por ejemplo, ha empleado con éxito el cupón o "voucher" para asegurar que la financiación corresponde efectivamente a la demanda y a las preferencias ciudadanas.

(7) ¿Cómo asegurar el mantenimiento de las instalaciones escolares? Hasta ahora, las experiencias de los países participantes indican que este mantenimiento funciona mejor cuando se descentraliza al municipio. Pero se requiere todavía que los ministerios de Educación ofrezcan guías claras de reconciliación de la oferta y la demanda de instalaciones escolares. Y que el Ministerio y los fondos de inversión social establezcan verdaderos canales de consulta de la demanda integral del servicio. Alternativamente algunos de los países participantes han comenzado a realizar ejercicios de microplanificación regional que abren el menú del FIS y que transfieren a la comunidad parte del ciclo del proyecto de estos fondos. Y todo indica que los FIS están en mejor posición que los ministerios para captar y movilizar la energía de las comunidades para con el servicio educativo.

NOTAS

1 Colombia y Venezuela han empleado cerca de una década en la reorganización de sus ministerios de Educación y todavía no llegan a un punto satisfactorio. Perú redujo dramáticamente el personal de su Ministerio de Educación, de 4.000 a 400 empleados; pero no se produjo un cambio significativo en su funcionamiento. Argentina y Chile brindan ejemplos pioneros de cómo reorganizar los ministerios de educación. En Argentina, por ejemplo, se ordenó una descentralización real, abrupta, radical, del Gobierno Federal a las provincias. En ese país, el Ministerio de Educación no se ocupa ya de los sueldos o de las relaciones con los maestros; se ocupa, si, de la reforma educativa, de las políticas compensatorias, de la asistencia técnica.

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