Herramientas Personales
Usted está aquí: Inicio Documentos Otros documentos Corrupción, una reflexión del Uruguay
Navegación
 

Corrupción, una reflexión del Uruguay

Medardo Manini Ríos

1. La Corrupción y las denominadas "prácticas corruptas" generalmente son un tema al que los estudiosos califican como "delicado" o "difícil" y que en consecuencia, o por lo menos en forma significativa, se trata de evitar o soslayar frente a otro tipo de problemas sociales. Incluso se ha llegado a decir que la corrupción es un elemento estructural de la sociedad humana.

Con toda seguridad, y más allá de las implicaciones culturales o antropológicas de tal práctica, la corrupción es un hecho en el que confluyen diversos factores: sicológicos, económicos, sociales, políticos, éticos, personales, etc. y que suele exponerse o visualizarse, tan solo como la punta de un iceberg.

Sus peculiaridades, ambigüedad, permanente evolución y transformación la convierten en un objeto de estudio y análisis en cierta medida desconcertante e imprevisible. Basta con observar que la corrupción es denunciada en todas partes pero ella se haya tolerada universalmente. Paradójicamente su combate implica también su consolidación.

No obstante estas primeras dificultades perfiladas, muy prestigiosos académicos y personalidades de diferentes ámbitos se han abocado con franco vigor a esta temática, como es el caso de Robert Klitgaard (Doctor En Economía de la Universidad de Harvard) uno de los máximos exponentes y estudioso sobre el tema en su obra "Controlando la Corrupción" o del autor W. Michael Reisman.

Por otro lado, es también ilustrativo el pensamiento de afamadas personalidades como la del escritor y periodista Mario Vargas Llosa quien ha señalado: "En nuestros países, la tradición mercantilista, la tradición de intervención tan generalizada del Estado en la creación de la riqueza, hace que la corrupción contamine todas las instituciones. En algunas sociedades será más que en otras, pero la corrupción está en el aire que respiramos. Eso tiene que cambiar si queremos democracias modernas".

En igual sentido innumerables escritores, políticos, pensadores, periodistas y medios de comunicación vienen difundiendo cada vez más reportajes, notas y artículos que versan sobre esta temática.

La avidez por el tema, las inusuales manifestaciones de interés por esta cuestión no son casuales ni coincidentes y están pautando una realidad insoslayable.

En suma, estamos asistiendo a lo que se podría calificar como un "cierto auge del fenómeno de la corrupción".

En dos claros sentidos, por un lado asistimos a un "fenómeno", en franco florecimiento y desarrollo, pero por otro lado se despierta una clara necesidad de enfrentarlo, combatirlo y controlarlo, por ello la vital importancia de su comprensión, estudio, análisis y búsqueda de soluciones.

2. La corrupción es tan antigua como el gobierno mismo y concomitantemente no hay sociedades ajenas a ella, no importa su nivel de desarrollo. La corrupción puede ser vista como una práctica social que implica transacción entre quien corrompe -corruptor- y quien se deja corromper -corrupto-. Lo que implica generar una "solidaridad" entre quienes entablan dicha relación o quienes están involucrados en este tipo de fenómeno lo que importa concomitantemente, encubrimientos, políticas de silencio, falta de pruebas tangibles, etc. que tornan muchas veces difícil la lucha contra ese flagelo social.

Simultáneamente debe subrayarse que el denominado "Control de Políticas Públicas" como instrumento de combate a la corrupción, abarca infinidad de temáticas tales como: los procesos de reforma del Estado; el estudio de las Políticas Públicas; el análisis de la corrupción como fenómeno social, político y cultural; la ética y las políticas públicas; los mecanismos de control y la debida transparencia; el papel del parlamento y el Poder Judicial; la responsabilidad política, jurídica y ética; los medios de comunicación; el rol de las organizaciones no gubernamentales; y de la educación y participación social; entre otros.

El impacto que tiene este fenómeno en su manifestación contemporánea, llama a la reflexión sobre lo que se ha denominado como "Cultura de la Corrupción" abarcativa de los "actos de corrupción -solución "perversa" de un conflicto de intereses, ya sea en el ámbito privado como en el público-; hasta el llamado "estado de corrupción" es decir cuando la habitualidad o regularidad de los primeros se convierte en sistema.

En suma, una forma de desnaturalización, es decir su intento de internalización o incluso institucionalización en la sociedad civil. Es decir prácticas de corrupción que comienzan por implantarse como pequeños actos de transgresión de la vida cotidiana que la sociedad admite o tolera como normales, pero que son disfuncionales y se arraigan como comportamientos no censurables o que no despierta interés. Un obsequio o regalo por un favor, evadir impuestos, ingresar o comercializar productos ilegalmente ingresados al país, etc. Situaciones en que muchas veces no se denota el nivel social una conciencia de la infracción cometida o de la corrupción en que se incurre.

Este fenómeno económico político y ético no es patrimonio de nadie, de ningún sector de la sociedad, ni tampoco está limitado geográficamente a naciones o continentes determinados, sino que se extiende con desenfreno a la vida cotidiana de toda comunidad. La corrupción es esencialmente un mal expansivo, sin fronteras, sin límites, pero controlable, sancionable y reprobable.

3. No es sencillo dar una definición que comprenda claramente a todo el fenómeno. Una definición debe ser gradualmente constituida a partir de la observación de ejemplos específicos (Max WEBER).

Técnicamente encuadra en una conducta que se desvía de los deberes formales de un rol público por ganancias de interés privado (personal, familiar o grupal) pecuniarias o relacionadas al status; o que viola las reglas contra el ejercicio de ciertos tipos de conductas de interés privado.

Significa muy concretamente: alterar, viciar, trastocar las formas. E implica: actos o conductas reprobables que pueden darse tanto por acción como por omisión.

Consignemos que además las nociones o definiciones no son estáticas. La comprensión de lo que se considera corrupto en las sociedades evoluciona a través del tiempo, y se han ido perfilando distinciones efectivas en términos prácticos que identifican a diferentes modalidades de "prácticas corruptas".

R. Klitgaard, desde el punto de vista teórico, ha focalizado el análisis de la corrupción no tanto en los aspectos legales o éticos de la misma sino en el funcionamiento de las organizaciones corruptas. Y su conclusión es que: "cuanto más monopolio haya en una organización, cuanto más discrecionalidad tengan los funcionarios y menos transparencia tenga su actividad, habrá mayores posibilidades de actos corruptos".

Como se observa, la corrupción resulta una palabra un tanto ambigua, a la que se le pueden adjudicar múltiples significados o que permite cierta flexibilización que la hará más menos abarcativa de ciertos actos y hechos. Al punto tal que hoy incluso son considerados como corruptos actos que hasta hace poco tiempo eran aceptados o no eran visualizados dentro de este fenómeno.

Por definición entonces, la corrupción consiste en privilegiar el interés propio por sobre aquél interés ajeno al que se está obligado.

No obstante acercarse a una noción o definición, no es sencillo igualmente comprender las distintas dimensiones de un problema tan complejo como la corrupción.

Se ha destacado también entorno a este punto que la corrupción es posible cuando el dinero ocupa una encumbrada posición en la tabla de valores de una comunidad, y lo cierto es que esta parece ser una regla en la que muchas sociedades contemporáneas, donde el dinero aparece como objetivo final.

Como señalara James Wilson, "personas ordinarias ante tentaciones extraordinarias". A ello se suma el fenómeno del "Poder" y su desnaturalización, señalada por Lord Actor en la célebre frase: "Todo poder tiende a corromper; al poder absoluto corrompe absolutamente".

Debe así mismo y frente a aquella aseveración inicial de que "la corrupción es un elemento estructural de toda sociedad", enfatizarse que ninguna sociedad o persona es esencialmente corrupta. La corrupción es un dato cultural cambiante, que puede aparecer y desarrollarse, combatirse y controlarse o someterse.

La sociedad es un tejido de expectativas recíprocas, cada conducta individual da por supuestas ciertas pautas concordantes de los demás, por ello es que los actos de corrupción tienden a multiplicarse. Lo que si puede afirmarse es que la corrupción es endémica: sin controles se expande. Esto es lógico desde el momento en que un acto de corrupción no puede realizarse individualmente, sino que implica a por lo menos a dos personas. Uno que ofrece el soborno y otro que lo recibe. Esto significa que la corrupción en su íntima estructura, requiere de uno o varios cómplices. Una sola persona no puede cometer un acto corrupto. Y es de esta forma como este mal se va extendiendo. La corrupción se torna contagiosa, e instala en la sociedad un manto de desconfianza que la alimenta. Es a su vez, una enfermedad que se encuentra en las organizaciones de todas las épocas y lugares.

4. En otro orden debe destacarse que la corrupción No es un fenómeno nuevo, lo novedoso es el debate sobre ella y los esfuerzos por combatirla, que universalmente surgen de un fuerte reclamo de control.

Basta con recordar que N. Maquiavelo ya la reseñaba como una forma de acción y de gobierno. Históricamente se puede rastrear relatos y condenas al "soborno" que van desde Aristóteles hasta el antiguo y nuevo testamento. Textos que datan de tres siglos antes de Cristo, o de China antigua, son escenario de historias de malversación de fondos del gobierno, sobornos y otras modalidades de corrupción.

Otra importante consideración refiere a que la corrupción no es una enfermedad exclusiva de la vida pública, sino que también irrumpe en la particular. Y tampoco esta limitada a un tipo de régimen de gobierno, orientación filosófica o ideología política. En sistemas democráticos y totalitarios o autoritarios, corruptores y corruptos se involucran y tiñen a la sociedad en sus personas, instituciones intentando aprovechar del poder en su propio beneficio.

5. Del planteo del tema en la República Oriental del Uruguay

En nuestro país recientemente se ha aprobado una ley que aborda la problemática de la corrupción en la función pública, esta ley viene a reafirmar y a tratar puntualmente el tema puesto que nuestro Código Penal aún y cuando ha previsto figuras delictivas que pueden englobarse dentro de un concepto amplio de la corrupción no trata el tema en detalle.

Se entendió que una noción amplia de corrupción en la función pública debía alcanzar a todo uso indebido del poder público o de la función públicas, e haya o no consumado un daño al Estado siempre que el móvil sea el provecho económico.

Esta noción amplia de corrupción no solamente tiene interés en la esfera del derecho penal sino que igualmente interesa, quizás aún más en el campo del derecho administrativo, donde también se entendió necesario prever conductas contrarias a la probidad funcional.

Nuestra ley limita su alcance a la corrupción en la función pública y recoge las más recientes soluciones adoptadas en los países que han reaccionado ante este fenómeno universal que corroe la democracia y la economía. Esta ley profundiza y mejora al derecho vigente para combatir la corrupción, tiene por finalidad proteger al Estado frente a actos e individuos considerados en forma aislada.

Para una mayor claridad conviene precisar que mientras que el aparato judicial tradicional descansa sobre el efecto preventivo de la norma y la ejemplaridad de la pena, ésta nueva ley encara el tema mediante un conjunto de medidas de diversos ámbitos que van más allá de las simplemente represivas.

Ha sido base e inspiración de esta ley la afirmación de que la corrupción endémica es vulnerable por la transparencia de la vida pública, la transparencia de las decisiones y la transparencia de las cuentas y ello sólo es posible mediante un conjunto de medidas que instituya y preserve dichas transparencias.

Cabe antes de abocarnos al tema hacer una puntualización, y es que no se tiene el sentimiento de que el Uruguay pase actualmente por una fase endémica y aguda de corrupción. En este punto nuestra situación no puede compararse en absoluto con la que atraviesan algunos otros países.

A pesar de ello igualmente se ha tomado como un tema prioritario y ha sido por iniciativa de nuestro Presidente Julio María Sanguinetti que ha nacido esta ley. En este sentido se entendió que una democracia bien concebida y practicada, dotada de equilibrio a través de un sistema de frenos, contrapesos, contrapoderes y controles independientes, fundada en una moral de honestidad colectiva enseñada desde la escuela, administrada conforme a los principios de la transparencia, de la publicidad y de la motivación de los actos públicos, es el régimen político más apto para luchar contra la corrupción.

Nuestra ley se ha basado, puesto que han sido fuentes de inspiración de nuestros legisladores, en las soluciones contenidas en la Convención Interamericana sobre Corrupción y en los Tratados Bilaterales de cooperación regional suscritos por nuestro país.

Se ha entendido a la corrupción como un problema de todos y que como tal debe ser combatido mediante un nuevo pacto social en el que la sociedad asuma un papel protagónico. Bajo esta perspectiva de que la participación ciudadana es una de las mejores armas para combatir la corrupción, nuestra ley incorpora distintas herramientas que permiten a la ciudadanía participar en esta lucha generando instancias de control social.

Así mismo se establecen algunas disposiciones sobre el acceso por parte de los medios de comunicación en materia de información sobre actos de autoridades y funcionarios públicos.

Se han incorporado normas sobre el tráfico de influencias y el uso indebido de información privilegiada al ámbito administración, perfeccionando el régimen de incompatibilidades entre la función pública y la actividad privada.

Nuestra ley no temió implantar reglas o principios como forma de evitar que su interpretación u oscuridad fomente conductas transgresoras. Estas reglas en general indican a los actores de la vida pública lo que no es conveniente hacer, proponer o captar. Su utilidad radica en que sirven de referencia para saber lo que debe rechazarse o tolerarse, así como para poner en práctica un procedimiento de consulta en caso de duda.

Se entendió que aún y cuando la lucha contra la corrupción requiere un vasto cúmulo de medidas en distintas áreas, la legislación penal es el elemento más poderoso para combatirla. Y es en razón de ello que uno de los propósitos fundamentales de nuestra ley ha sido fortalecer esta área, y bajo este esquema de trabajo se han aumentado en algunos tipos penales, tanto sus penas como el alcance de las conductas que describen, se han introducido normas que incorporan tipos delictivos, soluciones que en algunos casos son nuevas pero que en otros ya han sido adoptadas por algunas de las legislaciones penales mas modernas como los nuevos códigos penales español y francés.

Al tema de la contratación pública se le ha prestado especial atención, puesto que forzoso es admitir que la contratación pública es el más fértil para la consumación de prácticas de corrupción. En este entendido la ley ha acentuado los controles de legalidad y ha plasmado una reorientación de las inspecciones administrativas intentando no trabar la agilidad que debe tener el procedimiento administrativo dentro de una concepción moderna de la función pública.

La idea fuerza de la ley reside también en la creación de un órgano nacional destinado a asumir un papel central y preponderante en todo lo relativo a la prevención y lucha contra la corrupción pública sin afectar las competencias de los restantes Poderes; se trata de la Comisión Nacional de Transparencia Pública.

Desde el punto de vista del control social se han establecido distintas herramientas que sirven al objetivo de generar espacios en tal sentido. Entre ellas podemos mencionar la facultad de toda persona de denunciar o informar, la difusión de las adquisiciones, a celebración de campañas de difusión, el control por los medios de comunicación. Es decir se trata de instrumentos que permiten y facilitan la movilización de las fuerzas vivas del país en la lucha contra la corrupción y la adhesión voluntaria y activa de la ciudadanía.

La ley ha fortalecido nuestra legislación penal a través del aumento de las penas para ciertos tipos legales previstos en el Código Penal acumulando en los casos más graves la pena privativa de libertad con las penas de multa e inhabilitación.

Se introducen por otro lado figuras delictivas novedosas en nuestro ordenamiento jurídico penal como por ejemplo la figura de cohecho unilateral que se consuma con la iniciativa del funcionamiento al solicitar un provecho, se incorporan los delitos de utilización indebida de información privilegiada, tráfico de influencias, toma de injerencia y atentado a la igualdad entre los postulantes en la contratación pública.

Otra medida destinada a mejorar la transparencia en la función pública es la declaración jurada de bienes e ingresos de parte de los titulares de cargos públicos.

Por último y atendiendo a que la corrupción tiene en muchos casos dimensión internacional lo que supone una acción coordinada de los Estados, la ley incorpora medidas de asistencia jurídica internacional a fin de contribuir a sancionar y erradicar dicha práctica.

En materia de extradición se ha tenido presente la necesidad de adoptar un criterio amplio en cuanto a mínimos punitivos a los efectos de habilitar un mayor número de pedidos de entrega.

Resta señalar en este aspecto que la ley ha tenido especialmente en cuenta para el ámbito internacional las soluciones de la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas de 1988 y el Tratado de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales entre el Uruguay y los Estados Unidos de América.

Para concluir nos perece adecuado el reiterar que en nuestro país la corrupción no ha alcanzado afortunadamente las proporciones y el carácter endémico que se observa en otros países, pero se ha aprobado esta ley en el entendido de que debe prevenirse el riesgo futuro de su crecimiento y expansión.

Acciones de Documento

Logo Siare

EIAPP

Logo Redes del CLAD

Logo Asociación CLAD

Publicaciones

Revista 74 CLAD
Suscripción Boletín Reforme

Suscribase al Boletí­n Reforme para recibir semanalmente información actualizada sobre temas importantes.

« Noviembre 2019 »
Noviembre
LuMaMiJuViDo
123
45678910
11121314151617
18192021222324
252627282930