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Corrupção administrativa, la experiencia en Portugal

Paulo Catarino

I. O "problema" e sua significa significação

O termo corrupção, na sua acepção directa, designa a acção de apodrecimento, de estragar ou desnaturar (cfr. Dr. Câ ndido de Figueiredo, "Grande Diciónario da Lingua Portuguesa", 23ª edição, Vol. I, págs. 7388/739).

Porém, o sentido metafórico é mais amplo, referindo-se normalmente ao afastamento de uma certa matriz tida por modelo de perfeição, apontando, no seu uso vulgar, para a falta de honestidade que deve acompanhar o desempenho de determinadas funções, especialmente de carácter público (cfr. Dr. A. Marues Bessa, "Corrupção", in "Pólis - Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado", Vol. I, págs. 1339 e segs.).

E a corrupção constitui mesmo o escalracho da democracia - ou, também assim se dizendo com propiedade e rigor, "em democracia constitui um cancro do regime" (cfr. Dr. Rodrigues Maximiano, Procurador-Geral-Adjunto da República, "A corrupção no Projecto de Revisão do Código Penal" in "Revista do Ministério Público", ano 14º, nº 54, págs. 61).

Por isso, o Governo do meu País, confortado com os resultados do sufrágio popular, inscreveu no Programa que submeteu ao Parlamento, e que este não rejeitou, e no quadro da "Reforma da Administração Púlica", o combate constante à corrupção

Como escreveu um dos ilustres constitucionalistas portugueses, "a democracia constrói-se através.da democracia. A democracia é, acima de tudo, uma atitude moral" (cfr. Prof. Jorge Miranda, "Revisão Constitucional e Democracia", 1983, págs. 12).

E o Governo do meu País afronta decididamente a corrupção, no quadro da defesa e do aprofundamento da nossa democracia - que sendo representativa é renovada com formas de democracia participativa (cfr. artº 2º da Constituição da República Portuguesa e Prof. Jorge Miranda, ob. cit., págs. 57).

Daí que, tendo como alvo o combate à corrupção, sejam com assinalável êxito, percorridos dois caminhos: um a montante (ou preventivo) e outro a jusante (ou repressivo), dizendo assim por mera comodidade de exposição.

II. O "caminho" a montante (ou preventivo)

Como melhor se sabe, um "modelo" burocrático da Administração Pública que se caracterize pelo distanciamento e secretismo, em que a revelação para o exerior se faça através de uma apertada filtragem controladora e discricionária exercida por funcionários colocados no topo da hierarquia, ou até pelo próprio Ministro, com tendência para alargar o âmbito da classificação dos documentos como secretos, confidenciais ou reservados, constitui terreno fértil por excelência para o germinar e grassar da corrupção.

Mas, este não é o "modelo" actual da Administração Pública do meu País.

Na verdade, a República Portuguesa é hoje, e no que aqui importa reter, um Estado de direito democrático, baseado no respeito e na garantia de efectivação dos direitops e liberdades fundamentais, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa (cfr. artº 2º da Constituição da República Portuguesa) , num equilibrio bem expresso no artº 9º, b), do mesmo compêndio, que elege ente as "tarefas fundamentais do Estado" a de "garantir os direitos e liberdades fundamentais e o respeito pelos principios do Estado de direito democrático".

E assim é que, por imposição da Lei Fundamental, a Administração Públlica será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva (artº 267º, nº 1), sendo objecto de lei especial o processamento da actividade administrativa, assegurando-se a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação ao das decisões ou deliberaç ões que lhes disserem respeito (artº 267º, nº 5).

A lei especial já foi editada e é, justamente, o "Código do Procedimento Administrativo", a propósito do qual, e a título meramente exemplificativo, se respiga o seguinte da jurisprudência do nosso tribunal administrativo superior:

"O Código do Procedimento Administrativo é um instrumento legislativo que veio introduzir na Administração Pública toda uma filosofia inovadora em que se privilegia e garante o relacionamento daquela com o administrado e que visa essencialmente: regular a formação da vontade da Administraç ão por forma a que sejam tomadas decisões justas, legais, úteis e oportunas; assegurar a informação dos interessados e a sua participação na formação das decisões que lhes digam directamente respeito; salvaguardar em geral a transparência da acção administrativa e o respeito pelos direitos e interesses dos cidadãos e evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos das populações.

...um dos principios da acção administrativa é precisamente o "Princípio da colaboração da Administração com os particulares", consagrado no artigo 7º do Código do Procedimento Administrativo, que concretiza os principios da estrutura organizatória da administração e dos direitos dos administrados... e que impõe á Administração Pública a dever de colaboração com os particulares, de modo a assegurar e incentivar a sua participação na função administrativa, bem como lhe impõe a dever de prestar áqueles informações e os esclarecimentos que careçam e a receber as suas ugestoes e informações.

Este princípio geral de organização traduz a consagração de um novo estádio da evolução administrativa, próprio de um Estado democrático, caracterizado pela implantação de uma Administração aberta e de adesão voluntária dos particulares ás suas deciseões, o que constitui uma fonte de garantia para os administrados resultante de uma maior reflexão das decisões da Administração" (acordão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17/Março/94, Recurso nº 31.659, in "Acórdãos Doutrinais", ano XXXIII, Nº 391, págs. 813 e segs, em especial, págs. 822/823).

O êxito do combate (que é, assumidamente, constante) à corrupção e ao abuso do poder passa pelo "modelo" de Administração Pública, que é o do Governo do meu País, respaldadamente na Constituição, que privilegie e garanta o relacionamento da Administração Pública com o Administrado, que assegure e incentive a participação desde na "função administrativa".

Neste caminhar, e a título meramente exemplificativo, o Gverno do meu País:

a) Criou o "Fórum Cidadãos-Administração", concebido como um largo espaço de encontro da sociedade civil com a sua Administração Pública, com expressiva representação de todos os sectores empresariais e cívicos (cfr. Resolução do Conselho de Ministros nº 110/96, de 25 de Julho);

b) Abriu a Caixa Geral de Aposentações (que é a entidade pública responsável pela gestão do regime de segurança social do funcionalismo público em matérica de pensões) e a Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE - e que é responsável pela protecção dos seus utentes nos domínios da promoção da saúde e da prevenção da doença) aos trabalhadores, mediante a criação de "Conselhos Consultivos" em cada uma destas instituições (cfr., respectivamente, Decretos-Lei nº 181/96 e 182/96, ambos de 26 de Setembro);

c) Avançou com as auditorias de gestão de recursos humanos e de modernização administrativa, visando melhorar o desempenho da organização, numa óptica pedagógica e correctiva, com reflexos na qualidade dos serviços prestados ao utente (cfr. Decreto-Lei nº 131/96, de 13 de Agosto);

d) Reestruturou a "Comissão de Empresas-Administração", com expressiva representação dos sectores industriais, comerciais, agrícolas, da Administração Local e de estruturas sindicais de nivel superior, com a "missâo de inventariar, estudar e propôr soluções de simplificação administrativa nas relações das empresas com a Administração Pública" (cfr. Resolução do Conselho de Ministros nº 188/96, de 28 de Novembro);

e) Instituiu, com carácter obigatório, o "Livro de Reclamações " em todos os serviços públicos (e que por força da Lei nº 24/96, de 31 de Julho, os bens, serviços e direitos fornecidos, prestados e transmitidos pelos organismos da Administração Pública ficaram sujeitos ás mesmas regras que disciplinan as relações de consumo entre privados), garantindo que a queixa ou reparo do cidadão não fique esquecida, antes seja levada ao conhecimento dos responsáveis para adopção das medidas correctivas que a situação justifique (cfr. Resolução do Conselho de Ministros nº 189/96, de 28 de Novembro);

f) Criou a "Loja do Cidadão", com o objectivo de implementar e pôr em funcionamento um serviço de atendimento ao cidadão, tendo em vista a prestação célere e personalizada, num único local público, de um conjunto de serviços de atendimento ao cidadão (cfr. Resolução do Conselho de Ministros nº 176/97, de 21 de Outubro).

Os passos que se deixaram recenseados (e outros mais se poderiam aduzir, como o da implementação do "Sistema de Informação para a Transparência dos Actos da Administração Pública (SITAAP)", a criação do "Centro de Formalidades de Empresas", como espeço único para os empresários poderen tratar de todas as questões que se prendem com a constituição, vida e extinção das empresas, o que só aqui se não faz exaustivamente para não tornar fastidiosa a exposição), dando expressão a una Administração democrática, participada, aberta e transparente tem, insofismavelmente, atalhado eventuais propósitos de práticas menos escorreitas (ou corruptoras, se assim melhor se preferir).

É que, como expressivamente, e com rara felicidade, disse uma das mais importantes referências culturais e democráticas do meu País, o Dr. Raul Rego, "o Sol é melhor antisséptico" (in "Os Políticos e o Poder Económico").

III. O "caminho" a jusante, ou repressivo

Na arquitectura constitucional do meu País, a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (cfr. artº 266º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa).

Interesse público que, tratando-se de um Estado de direito democrático e sendo a corrupção o escalracho da democracia, se poderá definir como "o que respeita á existência, conservação e desenvolvimento da sociedade política", na peugada de um dos conceituados administrativistas portugueses (cfr. Prof. Marcello Caetano, "Manual de Direito Administrativo", 8ª edição, Tomo 1, págs. 47).

E o "conteúdo material" dos actos administrativos deve obedecer aos "princípios constitucionais" fixados no nº 2 do citao preceito da Lei Fundamental, o qual, por comodidade, se transcreve: "Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados á Constituição e á lei e devem actuar, no exercício das suas funções , com respeito pelos principios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade e da boa-fé".

Ora, e seguindo com alguma proximidade o Dr. José Souto de Moura, Procurador-Geral-Adjunto da República, "tudo isto é posto em crise" com o cometimento da corrupção ("Corrupção: para uma abordagem jurídica e judiciária", in "Revista do Ministério Público", ano 14º, nº 54, a págs. 15).

Diga-se, antes de continuarmos e em breve parêntesis, que não interessa para a economia da presente comunicação a perspectiva criminal da corrupção.

É que no ordenamento jurídico português, como uniformemente o assinala a jurisprudência do tribunal administrativo superior, o procedimento disciplinar é independente do criminal, visto serem diferentes os fins e fundamentos das duas jurisdições , ou seja, o direito disciplinar não é "um minus" relativamente ao direito criminal, tendo antes a naturaleza de um "aliud", por isso o procedimento disciplinar é independente do procedimento criminal instaurado pelos mesmos factos (cfr. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30/Novembro/94, Recurso nº 32.888, in "Acórdãos Doutrinais", ano XXXIV, nº 401, págs. 544).

Na verdade, continua o aresto acabado de citar, os mesmos factos podem servir de base a uma dupla penalização sem que daí haja violação do clássico princípio "non bis in idem", a que foi atribuída dignidade constitucional..., desde que tais sanções sejam de naturaleza distinta, isto é, pode haver a possibilidade de aplicação conjunta de sanções criminais e sanções disciplinares, ou destas últimas com medidas ou sanções de carácter acessório, tais como as chamadas "medidas estatuárias".

E sumaria, reiterando jurisprudência anterior, que "no âmbito do ilícito disciplinar aos agentes públicos, o que se pretende é a protecção dos valores de obediência e da disciplina, em fase de certas pessoas que estão ligadas a um dever especial perante outras, visando as sanções respectivas o cumprimento desse dever, esquanto que, no âmbito criminal o que se pretende punir são as ofensas intoleráveis aos valores ético-sociais ou interesses fundamentais á convivência humana".

Encerrando o parêntesis, prosseguimos dizendo que o Estatuto Disciplinar Português prevê adequada perseguição e punição dos funcionários que, pela sua conduta, ofendam a legalidade material da Administração.

Na verdade, para o nosso Estatuto Disciplinar da Função Pública, dizendo assim por comodidade, "considera-se infracção disciplinar o facto, ainda que meramente culposo, praticado pelo funcionário ou agente com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce" (cfr. artº 3º, nº 1), referindo-se expressamente que "é dever geral dos funcionários e agentes actuar no sentido de criar no público confiança na acção da Administração Pública, em especial no que á sua imparcialidade diz respeito" (citado artº 3º, nº 3) caracterizando, de seguida e entre outros, o "dever de isenção" (consiste em não retirar vantagens directas ou indirectas, pecuniárias ou outras, das funções que exerce, actuando com independência em relação aos interesses e pressões particulares de qualquer índole, na perspectiva do respeito pela iguldade dos cidadãos") e o "dever de lealdade" ("consiste em desempenhar as suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público").

E, coerenemente, quando se determina o "campo de aplicação" das penas disciplinares aí se prevêem os casos dos funcionários ou agentes que:

a) "Dispensarem tratamento de favor a determinada pessoa, empresa ou organização".

b) "Violarem, com culpa grave ou dolo, o dever de imparcialidade no exercício das suas funções ";

c) "Salvo nos casos previstos por lei, acumularem lugares ou cargos públicos ou exercerem, por si ou interposta pessoa, atividades privadas depois de ter sido reconhecida... a incompatibilidade entre essa actividade e os deveres legalmente estabelecidos";

d) "Usarem ou permitirem que outrem use ou se sirva de quaisquer bens pertencentes á Administração cuja posse ou utilização lhes esteja confiada para fim diferente daquele a que se destinam";

e)"Em resultado do lugar que ocupam, solicitarem ou aceitarem, directa ou indirectamente, dádivas, gratificações , participações em lucros ou outras vantagens patrimoniais, ainda que sem o fim de acelerar ou retardar qualquer serviço ou expediente";

f) Comparticiparem em oferta ou negociação de emprego público";

g) "Tomarem parte ou interesse, directamente ou por interposta pessoa, em qualquer contrato celebrado ou a celebrar por qualquer serviço ou organismo da Administração...";

h) "Com intenção de obterem para si ou para terceiro beneficio económico ilícito, faltarem aos deveres do seu cargo, não promovendo atempadamente os procedimentos adequados, ou lesarem, em negócio jurídico ou por mero acto material, designadamente pela destruição, adulteração ou extravio de documentos por viciação de dados para tratamento informático, os interesses patrimoniais que, no todo ou em parte, lhes cumpre, em razâo das suas funções , administrar, fiscalizar, defender ou realizar".

IV. Em fecho

A confluência dos caminhos que, sumariamente, se deixaram desenhados tem permitido que, con tranquilidade e rigor, se possa dizar que o "fenómeno corrupção na Administração Pública Portuguesa" não assume proporções significativas, nem, muito menos, de preocupação imediata.

E, com igual rigor e tranquilidade, se pode asseverar que quando algum episódio caso surge o sistema funciona com agilidade, eficácia e eficiência.

É disso exemplo paradigmático o recentemente ocorrido com alguns (não numerosos) médicos do Serviço Nacional de Saúde, que, alegadamente, teriam recebido "favores" de Laboratórios Farmacêuticos a troco de prescreverem os seus produtos.

POIS BEM

Ainda o "fumo" de tal insinuação se não tinha dissipado e já o Ministério da Saúde (através da Inspecção Geral da Saúde) tinha localizado e escalpelizado o caso, pondo em marcha os procedimentos, disciplinares adequados, e, do mesmo passo, a polícia criminal procedia à detenção de suspeitos, com a inerente apresentação em juízo.

Porém, se o relatado é gratificante, pela capacidade e prontidão da resposta, tal não deve levar ao repouso, sabida que é a mutabilidade e agilidade dos agentes da corrupção.

E, por isso, aqui estamos, dando conta da nossa realidade legal e vivência, mas também para, com o contacto com experiências diferentes, melhor nos apetrecharmos para o futuro, no combate á "hidra" que é a corrupção, verdadeiro escalracho das democracias.

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