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Acciones para el fortalecimiento de política gubernamental en materia de transparencia y probidad públicas (período 1994-1997)

Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno (Chile)

Introducción

El Presidente de la República, ya en su primer discurso a la Nación de 12 de marzo de 1994, expresó su voluntad política de que en su Gobierno exista un desempeño honesto de la función pública asegurando que enfrentará con el máximo rigor toda acción que pervierta el verdadero sentido del servicio público, y lleve a la corrupción.

Como muestra clara de lo afirmado, S.E. emitió con fecha 24 de marzo del mismo año, un instructivo presidencial acerca de la buena marcha de la Administración dirigido a la totalidad de los Ministerios, en el cual se explicitan preceptos vinculados al fin de la Administración, al ejercicio de la autoridad, a la impersonalidad del poder, al respeto a la gente, y a la probidad en la Administración. A continuación, fijo las bases para el establecimiento de una política de Auditoría Interna General de Gobierno, comenzando con la creación de la figura de los auditores ministeriales como elementos de apoyo a los Secretarios de Estado. Luego, y reafirmando aún más su voluntad, con fecha 5 de abril del mismo año creó la Comisión de Etica Pública, como una instancia de estudio y elaboración de propuestas de políticas públicas e iniciativas legales que, contribuyendo a perfeccionar la democracia, refuercen los procedimientos e instituciones que cautelan el cumplimiento de los deberes legales y éticos de la actividad pública.

Correspondiente con su misión, la Comisión, conformado por altas autoridades y juristas, concluyó la tarea en el mes de julio de 1994, entregando al Presidente de la República un informe conteniendo 41 propuestas para el robustecimiento de la probidad pública y la prevención de la corrupción. Tales propuestas se abordan en capítulos referidos a la probidad funcionaria, a los conflictos de intereses, al control y la fiscalización, a los contratos y licitaciones, a los aspectos penales vinculados a la corrupción, al financiamiento de la actividad política y, por último, al control social, siendo las siguientes:

Probidad Funcionaria:

1. Propender a la institucionalización de los esfuerzos tendientes a fortalecer la ética pública, asumiendo el Estado esta materia como parte esencial de sus funciones básicas y consustanciales.

2. Incorporar en la Constitución Política del Estado los principios de probidad funcionaria y de transparencia de la función pública, estableciendo además normas congruentes con ello.

3. Fortalecer y perfeccionar la carrera funcionaria mediante la incorporación de una estructura de incentivos que propenda a que en la Administración Pública ingresen, asciendan, y permanezcan los más idóneos, mediante la revalorización del rol del funcionario público, el mejoramiento del sistema de remuneraciones, y el perfeccionamiento del sistema de calificaciones.

4. Elaborar un Código de Etica Pública.

5. Asignar funciones y responsabilidades en materias relativas a la ética pública (ciertas labores de registro de declaraciones de bienes y de incompatibilidades, garantías ante denuncias, absolver consultas, etc.).

6. Crear oficinas de asuntos internos encargadas de recibir denuncias y de dar información.

7. Perfeccionar el procedimiento para determinar la responsabilidad administrativa.

8. Incorporar en la determinación de la responsabilidad administrativa el tráfico de influencias y el uso indebido de información privilegiada.

9. Perfeccionar el régimen de incompatibilidades entre funciones públicas.

10. Perfeccionar el régimen de incompatibilidades entre la función pública y una actividad privada.

11. En lo referente al Poder Judicial, recomienda dar publicidad e información respecto de las conductas prohibidas y los procedimientos, implementar sistema de reclamos, promover el valor del servicio público y la importancia del papel social del juez, reforzar las acciones para prevenir malas prácticas y aplicar la facultad correccional y disciplinaria de que dota la Constitución y las leyes a la Corte Suprema.

Conflictos de intereses:

12. Propender a una fuerte autorregulación ética en todos los poderes del Estado. Crear unidades encargadas del registro de las declaraciones de patrimonio e intereses, permitir su acceso a los particulares y verificar la veracidad de las mismas, y desarrollar funciones consultivas acerca de las normas de probidad en situaciones concretas.

13. Establecer la obligatoriedad de hacer declaración jurada de patrimonio e intereses.

14. Establecer un sistema de inhabilidades específicas.

15. Regular el traspaso de los funcionarios públicos al sector privado.

16. Considerar en el Código de Etica el tratamiento de los siguientes casos: recepción de obsequios o invitaciones por los funcionarios; y los pagos a funcionarios por exposiciones en que se difundan políticas públicas que conozcan en razón de su cargo.

17. Crear causales de cesación en el cargo para parlamentarios, alcaldes y concejales, por promover, debatir o votar en asuntos que se tenga interés incompatible; usar o prevalerse del cargo para intervenir ante autoridades públicas en beneficio patrimonial propio o de terceros relacionados; y, usar en beneficio patrimonial propio, o de terceros relacionados, información privilegiada que conozcan en razón de su cargo.

18. Extender la inhabilidad respecto de personas que celebren o caucionen contratos con el Estado o la Municipalidad correspondiente, al Presidente de la República, Ministros, Subsecretarios, Jefes Superiores de Servicio, y Directores y altos ejecutivos de las empresas públicas.

19. Desasimiento de la gestión patrimonial de funcionarios y autoridades, en subsidio del régimen general sobre conflictos de intereses.

Control y fiscalización:

20. Fortalecer la facultad fiscalizadora de la Cámara de Diputados.

21. Hacer un estudio global y sistemático de los mecanismos regulatorios y de fiscalización, a fin de darle agilidad y transparencia.

22. Instaurar un sistema de auditorías selectivas, encargadas por una instancia de alto nivel estatal y desarrollada por empresas auditoras privadas.

23. Extender a todas las empresas públicas las obligaciones que existen sobre las sociedades anónimas abiertas, especialmente aquellas que suponen la entrega sistemática y periódica de la información sobre la gestión y resultado de las empresas.

24. Institucionalizar los mecanismos para controlar la gestión y transparentar la información presupuestaria de la nación, así como la relativa a su ejecución, expresándola en términos tales que permita su escrutinio público.

25. Transparentar los gastos reservados.

26. Fortalecer los mecanismos de control y fiscalización de la actividad municipal.

 

Contratos y licitaciones:

27. Sistematizar el tratamiento legal, a través de una ley marco sobre contrataciones y licitaciones en el sector público.

28. Se dicten reglamentos de adquisiciones por las Municipales, mediante la consignación de esta obligación en la Ley.

29. Instalar un sistema de adjudicación electrónica de propuestas del Estado, externalizado.

Aspectos penales:

30. Incorporar al catálogo de delitos del Código Penal el tráfico de influencias, el uso indebido de información privilegiada, y el enriquecimiento ilícito.

31. Establecer legalmente mecanismos de incentivo que faciliten las denuncias por actos de corrupción.

32. Perfeccionar la legislación penal vigente, especialmente respecto de los delitos de cohecho, exacciones ilegales y negociaciones incompatibles.

33. Perfeccionar el procedimiento penal mediante la oralidad de los procesos y la creación de un Ministerio Público.

34. Asignar, en tanto no exista Ministerio Público en materias penales, las funciones de tal, en lo relativo al combate a las figuras de corrupción, al Consejo de Defensa del Estado.

Financiamiento de la actividad política:

35. Tomar medidas que permitan velar por la transparencia y el escrutinio público de los ingresos y gastos de los Partidos Políticos.

36. Adoptar medidas que, por vía directa e indirecta, reduzcan el costo de las campañas.

37. Reconocer las ventajas que ofrece el sistema de financiamiento público, proponer su introducción gradual en nuestra institucionalidad, y establecer financiamiento público para determinadas campañas electorales, en proporción a la votación recibida.

Control Social:

38. Legislar sobre el acceso de la ciudadanía a la información, estadísticas e informes sobre materias públicas en o de la Administración Pública.

39. Establecer legalmente la obligatoriedad de todo Servicio Público de presentar una memoria pública de sus actividades, en términos tales que faciliten su comprensión por la ciudadanía.

40. Instituir cursos de educación ética y cívica en los programas escolares.

41. Que los organismos, colegios profesionales, asociaciones gremiales, sindicatos, y otros, propendan a generar mecanismos que permitan una autorregulación ética.

Balance:

Al efecto, resulta necesario precisar que las propuestas han tenido aplicación en diverso grado, dentro de la competencia que la Constitución fija al Ejecutivo, y adecuándolas a las condiciones que los estudios posteriores han sugerido, según de detalla a continuación en el siguiente cuadro resumen:

 

Propuestas

Comisión de Etica Pública

Propuestas abordadas legislativamente

Propuestas abordadas administrativamente

Total de propuestas abordadas

 

41

 

24

 

7

 

31

100%

58,5%

17,0%

75,5%

 

De las propuestas efectuadas en las diversas áreas de tratamiento, más de una veintena de ellas se aborda en los siguientes Proyectos de Ley:

 

PROYECTO DE LEY

ESTADO DE TRAMITACION LEGISLATIVA

 

Proyecto de Reforma Constitucional sobre el Principio de Probidad.

 

En primer trámite legislativo, en la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados.

Proyecto de Ley sobre Probidad Administrativa.

En segundo trámite legislativo, en el Senado.

Proyecto de Ley modificatorio de la Ley de Prensa

En tercer trámite legislativo, en la Cámara de Diputados.

Proyecto de Ley sobre Acceso a la Información de la Administración.

En primer trámite legislativo, en la Cámara de Diputados.

Proyecto de Ley sobre Gestión Municipal.

Aprobado en segundo trámite legislativo, en el Senado

Proyecto de Reforma Constitucional sobre Ministerio Público.

Aprobado y publicado como Ley de la República.

Proyecto de Ley que crea el Ministerio Público.

En primer trámite legislativo, en la Cámara de Diputados.

Ley de presupuesto 1998 (Protocolo de Acuerdo Anexo).

Aprobada en diciembre de 1997, y en ejecución.

Proyecto de Ley sobre Financiamiento de la Actividad Política.

Anteproyecto elaborado.

Proyecto de Reforma Constitucional sobre Facultad Fiscalizadora de la Cámara de Diputados.

Rechazado en 1996 en el Congreso Nacional.

Proyecto de Ley de iniciativa parlamentaria que modifica el Código Penal en materia de corrupción.

En segundo trámite legislativo, en el Senado.

Convención Interamericana contra la Corrupción.

En primer trámite legislativo en el Congreso.

 

Sinópsis de las principales iniciativas legales para una política de probidad en la administración

 

Proyecto de Ley sobre probidad administrativa

Descripción

Iniciativa legal que desarrolla el principio de la probidad administrativa en la Administración Pública, explicitando los actos que constituyen inhabilidades y faltas a la probidad, y estableciendo sanciones ante ellos.

Contenidos fundamentales

Establece como principio básico de la actuación funcionaria la probidad, entendida como la entrega leal y honesta al cargo, con preeminencia del interés público por sobre el privado.

Establece inhabilidades para el desempeño de la función pública por causas basadas en relaciones económicas con el Estado.

Obliga a quienes ingresan al servicio público a hacer declaración de su patrimonio e intereses.

Consigna conductas contra la probidad (tráfico de influencias, obtener ventajas o dádivas, uso indebido de información privilegiada), y determina sanciones administrativas.

Proyecto de Ley sobre acceso de información de la administración

Descripción

Iniciativa que pretende consagrar con rango legal el derecho a requerir información de la Administración Pública, con el fin de garantizar la transparencia de la gestión gubernamental ante la ciudadanía, en términos compatibles con la protección de la información personal y la reserva de determinadas materias de Estado.

Contenidos fundamentales

  • Reconoce el principio del libre acceso a los documentos que se encuentren en poder de la Administración del Estado.
  • Establece los órganos obligados a entregar la información.
  • Obliga a la publicación anual de información sobre funciones, programas, planes, metas y objetivos de las instituciones públicas.
  • Determina y protege la información considerada personal.
  • Regula el procedimiento de acceso a la información.
  • Establece causales de denegación de información y procedimientos de reclamo.
  • Por último, consigna responsabilidades y sanciones ante el incumplimiento de los derechos garantizados en la ley.

Proyecto de Ley sobre libertad de opinión e información y ejercicio del periodismo

Descripción

Iniciativa legal que perfecciona el estatuto jurídico de las libertades de opinión e información, y especialmente de las ejercidas mediante el periodismo.

Contenidos fundamentales

Establece principios tendientes a proteger y asegurar el ejercicio de los derechos a emitir opiniones y a informar, especialmente respecto de los profesionales del periodismo.

Se consagra el libre acceso a las fuentes de información, el secreto profesional y la cláusula de conciencia.

Proyecto de Ley sobre transparencia, límites, control y subvención del gasto electoral

Descripción

Iniciativa legislativa que busca garantizar un mínimo pie de igualdad entre los candidatos y partidos políticos que participan en elecciones, y que establece un sistema transparente, técnico y controlable de gasto electoral.

Contenidos fundamentales

  • Regula los sistemas de financiamiento de campañas electorales.
  • Establece un financiamiento público directo (subvención), total o parcial, de determinados gastos electorales.
  • Transparenta el origen de los recursos privados a las campañas electorales.
  • Fija montos máximos de gastos para campañas electorales y externaliza la administración de los recursos utilizados.
  • Crea un completo sistema de control externo de los ingresos y gastos de propaganda.
  • Consagra un mecanismo de publicidad de los recursos y gastos electorales.

Proyecto de Ley sobre gestión municipal

Descripción

Proyecto que modifica sustancialmente la ley de Municipalidades estableciendo instrumentos técnicos de gestión municipal, fortaleciendo las facultades del Consejo, especialmente las relativas a fiscalización y control, y transparentando la gestión municipal ante la comunidad local.

Contenidos fundamentales

  • Incorpora algunos conceptos centrales de planificación y administración municipal.
  • Se refuerza la autonomía de la unidad de control, concebiéndola como unidad asesora del Consejo Municipal.
  • Se crea el cargo de Administrador Municipal, de confianza del Alcalde y con características eminentemente gerenciales.
  • Se modifican competencias y atribuciones de los alcaldes, compartiendo algunas funciones con el Consejo Municipal y pudiendo delegar actuaciones específicas en otros funcionarios.
  • Se refuerzan las facultades del Consejo Municipal, aumentando materias en las cuales el Alcalde requiere su acuerdo así como las facultades de fiscalización del órgano colegiado.
  • Se impone la obligación a los municipios de contar con una reglamentación para las adquisiciones y contrataciones.
  • Se establece la obligación legal de la cuenta pública anual de los alcaldes, con mención de los contenidos precisos que deberá señalar.

Proyecto de Ley que crea el Ministerio Público

Descripción

Iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo que crea y organiza el Ministerio Público, órgano integrante del Poder Judicial, destinado a perseguir la responsabilidad penal de los delitos en representación del Estado y la sociedad.

Contenidos fundamentales

Establece la existencia de un organismo perteneciente al poder judicial, encabezado por un Fiscal Nacional designado con la participación de los tres poderes del Estado.

Consigna la organización en fiscalías regionales y permite la designación de fiscales coordinadores especializados, quienes podrán contar con equipos especializados de trabajo para dirigir una adecuada persecución legal de delitos en todo el territorio nacional.

Permite la debida asistencia y coordinación de la acción policial en la investigación de los delitos que persigue el Ministerio Público.

Establece las facultades y atribuciones con que contará el organismo, para la representación de la sociedad en los juicios criminales en que actúe, establecidos en armonía con la reforma del procedimiento penal en curso (oralidad de los juicios, juzgamiento por un tribunal letrado y colegiado, asistencia estatal o privada para la defensa de los acusados).

Ratificación de la Convención Interamericana contra la Corrupción

Descripción

Se envió al Congreso Nacional la Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita por el Gobierno Chileno, con el fin de ratificarla e incluirla dentro del ordenamiento legal chileno vigente.

Contenidos fundamentales

  • Establece medidas preventivas de la corrupción al interior de los Estados.
  • Señala el ámbito de acción de la Convención y los actos necesarios para ejercer la jurisdicción por los Estados firmantes.
  • Tipifica los actos considerados corruptos (cohecho, soborno internacional, enriquecimiento ilícito) y describe otros cuyo desarrollo posterior debe impulsarse.
  • Establece reglas uniformes para el tratamiento de la extradición, y normas de cooperación y asistencia.
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